프랑스의 역사적 중앙집권화 과정과 이를 극복하기 위한 단계별 지방분권화 정책 및 문화 분야의 지역 분권 발전 양상 doc_id PCY_201901251117234191_2

역사적으로 프랑스는 아주 오랜 시간 동안 중앙집권을 위해 노력했던 국가로 프랑스 혁명(1789년)과 나폴레옹 집권 시기(1804~1821)를 거치면서 중앙집권화는 더욱 체계화 가속화되었다. 현재와 같은 형태의 프랑스 지역분권의 형태가 본격적으로 다져진 시기는 사회당인 미테랑 대통령이 취임한 이후인 1982년부터로 볼 수 있다. 집권한 사회당은 중앙정부의 권력분산을 시도하였고, 포괄적인 지방분권 법률보다는 한정된 분야의 지방분권 개혁 법률을 제정함으로써 분야별로 추진하였다. 1982년 ｢코뮌, 데파르트망과 레지옹의 자유와 권리에 관한 법률(일명 Loi Defferre)｣을 시초로 25개의 법과 200여개의 시행령이 새롭게 제정되었다. 1992년에는 정보공개와 주민참여를 통한 지방행정민주화와 지방자치단체간 협력을 활성화하는 ｢지방행정기본법｣이, 1996년에는 ｢지방자치단체통합법｣이, 1999년에는 ｢꼬뮌간의 협력의 간소화 및 강화법｣등이 제정되었다. 1959년 샤를르 드 골 대통령 시절 앙드레 말로에 의해 문화 담당부로 처음 출범한 문화통신부(Ministère de la Culture et de la Communication)는 2017년 5월 마크롱 정권 아래 에드아르 필립 내각 이후로 현재는 다시 문화부가 되었다. 전통적으로 문화부가 위치한 주소인 ‘발로와 거리(rue de Valois)’라는 별칭으로 흔히 불리기도 한다. 프랑스 혁명 때 문화재 보호와 역사적 기념물에 대한 개념이 싹트기 시작하여, 1870년에는 문학, 과학과 예술부가 창설된다. 말로에 의해 1959년 신설된 문화 담당부는 국가 교육(예술과 문학부, 건축부, 프랑스 고문서 기록 보관부), 산업과 상업(국립 영화기술센터) 그리고 청소년과 스포츠 문화활동 서비스 모두 포함되었는데, 후에 이 서비스 부서들은 각각 독립하게 된다. 1961년에는 연극, 음악과 공연부를 신설하고, 1975년에는 도서담당부서까지 통합하게 되었다. 이 시기에 주목해야 할 것은 각 지방 주요도시에 문을 연 문화의 집(Les Maisons de la Culture)와 지역문화담당국의 전신인 문화담당 지역위원회이다. 1980년대에 이르러 문화의 지방 분권화 정책은 더욱 발전되었는데, 1982년 3월 2일에 공표된 지방분권화 관련법은 이러한 흐름을 더욱 가속화시켰다. 이 법령을 통해 레지옹 의회나 꼬뮌 의회가 문화 정책을 실행하는 주체로 공식화되었으며, 특히 지방정부의 문화 활동을 위해 지방별로 30％의 특별 보조금(Dotation Culturelle Spéciale)이 지정되었다는 점에 큰 의의를 찾을 수 있다. 물론 그 총액은 중앙정부와 지자체 사이의 문화발전 협약의 내용에 따라 조금씩 달라질 수 있다. 각 지역별 문화담당 기관들은 공연예술, 예술교육, 문화재 보호와 활용, 문화기금을 통한 창작예술 지원정책들을 1982년과 1983년의 지방 분권화법에 의거해 지자체와 문화 헌장(Chartes culturelles), 협약(Conventions) 혹은 계약서(Contrats)의 형태로 파트너십을 맺게 되었다. 프랑스의 지방분권은 2003년 우파정부인 시라크 대통령 시기에 제2막을 열었다. 2003년 개정헌법은 프랑스 국가조직의 분권화를 명문화함으로 국가조직의 지방분권적 성격과 보충성의 원리를 인정하였고, 지방자치입법권 강화, 재정자립권 보장 등 지방분권 강화의 초석을 닦았다. 2004년에는 ｢지자체의 자유와 책임에 관한 법｣이 제정되어, 지자체에 경제개발을 비롯하여 교육/문화유산과 같은 분야에서 새로운 권한을 부여하였다. 특히 2004년에 채택된 중앙-지방간 계획계약제도(politique contractuelle)는 현재의 프랑스 지역분권을 이해하기 위한 핵심 개념으로 이해할 수 있다. 주로 경제 및 사회협력, 도시계획 분야에 적용되고 있는 이 계획계약제도는 사실 20년 전 지역분권의 논의가 발전되기 시작했을 때 나온 개념이라 할 수 있다. 다만, 중앙과 지방 사이의 균형유지의 중요한 방식으로서 양측 간의 계약의 행위를 제도로서 명문화하여 이를 더욱 증진시키는 데에 목적을 두었다. 2012년 올랑드(Holland) 대통령 당선 이후 지방분권은 새로운 국면을 맞이한다. 이 시기의 지방분권은 그동안의 양적측면에서의 지방분권 정책과 달리 지방분권의 합리화를 추구함으로써 지방자치단체 상호간의 조화로운 공공정책과 행정의 효율성을 추진하는 질적 변화를 내포하고 있다. 올랑드 정부는 광역자치단체인 레지옹의 통합과 기초자치단체인 꼬뮌의 연합체를 확대할 것을 발표하고, 2014년에는 ｢지방공공정책의 현대화와 메트로뽈 승인법(일명 MAPTAM법)｣과 ｢레지옹의 범위획정과 데파르트망과 레지옹 선거일정 및 그 변경에 관한 법｣을 제정하였다. 메트로폴(les métropoles)은 꼬뮌간 연합체로서 대도시와 인근지역을 하나의 법적 행정주체로 결합시킴으로써 도시성장동력으로서의 역할을 수행하는 대도시연합이라 할 수 있다. 이와 같은 레지옹의 행정영역 범위에서 문화예술분야에서는 1977년 이후 지역문화담당국(DRAC)이 설치되어 있다. 지역문화담당국은 중앙정부의 문화부를 모체로 하고 있는 지역의 문화서비스 담당국으로 프랑스 문화지방 분권의 중요한 활동주체이다. 문화부 관련 활동 전반이 지역 단위에서 수행될 수 있도록 기능이 편재되어있으나, 특히 문화재 정책의 많은 부분이 각 지방 정부의 지역문화담당국을 통해서 실현되고 있다. 지역의 문화관련 인프라 정비, 문화 향유층의 확대, 예술과 문화 교육, 문화 경제관련 업무를 주로 담당하며, 예술가 발굴과 경제적 지원, 레지던스, 공공예술 그리고 지역 문화 후원사업에도 관여하고 있다. 이전부터 박물관, 도서, 영화 그리고 현대예술분야와 관련해 지역문화담당국과 지자체는 서로 협력하며 각 프로젝트에 맞춰 기술위원회에 지역 전문가를 초빙해 파트너관계로 일을 추진해 왔다. 2014년의 지역별 재정과 문화재 정책 분석자료에 의하면, 지방의회에서는 연극, 음악과 춤 분야에서도 각 분야 전문가들을 초빙해 위원회를 구성하고 지역문화담당국으로 신청한 프로젝트 지원금 서류심사를 실시하고 있다. 1990년대부터 2000년대 초까지 사실상 중앙정부의 문화정책의 기획에서부터 실행까지 주체적인 역할을 담당했던 지역문화담당국이 기초자치단체별로 파트너십(patenariat) 에 기반을 둔 협약을 맺게 되면서 중간 매개자의 역할이 강조되고, 실제적인 문화 분권의 주체에서는 벗어나게 되었다. 지역문화담당국이 지역 내의 문화시설에 국가 인증(label) 을 부여하고 관리하고, 지역별 특성을 살리는 문화 프로젝트를 개발, 지역 전문가를 모집 및 참여시키는 임무를 주로 맡으면서 중앙행정 시스템의 일부로 중간 매개 역할에 보다 더 충실하게 된 셈이다. 이와 같이 문화민주화와 문화민주주의의 중심축에서 문화분권을 주도했던 지역문화담당국이 아닌 각 지자체의 문화 자치 역량을 높이는 주체로서 지역의회(Conseil régioinal)의 역할이 점점 중요해지고 있다. 과거와 달리 의회가 문화관련 예산을 배정하고 집행과 관련한 심의 위원회나 운영에도 관여하게 되면서 문화분권의 실질적인 역할을 담당하게 되었다. 지난 20년이 넘는 시간동안 중앙정부의 지역문화국을 통해서 추진된 문화정책에 대한 노하우가 지역으로 흡수되어 중앙-지방 간의 균형과 상생의 모델을 찾아가고 있는 과정으로 볼 수 있을 것이다.