행정개혁과 정부혁신의 개념적 차이 및 한국과 프랑스의 사례를 통해 본 국가별 혁신 추진 방식과 특징 doc_id PCY_201902010313163151_1

행정학에서 ‘행정개혁(Administrative Reform)’이라는 단어는 ‘정부혁(Government Innovation)’ 용어와 혼재되어 종종 사용되어지곤 한다. 그러나 행정개혁이 가치가 실린 개념이라면 정부혁신은 좀 더 광범위하며 가치중립적인 개념으로 이해하는 것이 타당하다. 행정개혁이 조직개편 등 하드웨어 조직 개편에 초점을 둔 개념이라면, 정부혁신은 이러한 조직 개편을 포함하여 조직 변화의 아이디어, 절차, 방법, 기법 등의 도입을 통해 조직 변화, 일하는 시스템의 변화를 강조하는 개념이다. 반 데 반(Van de vend)은 혁신을 “시간의 흐름에 따라 나타난 제도적 환경에서 새로운 아이디어를 발굴하고 실행하는 것”이라고 정의했으며, 베리(Berry)는 정부혁신을 “정부 정책 및 행정관련 문제를 인지하고, 정보 또는 지식을 발굴, 생산하여 새로운 행정 프로그램이나 정책의 채택에 관한 것”이라고 정의하였다. 1990년대 초반 도입되었던 정부혁신 개념은 다음과 같다. 하나는, 주요 선진국은 정부가 직면한 심각한 재정적자 문제해결을 위해 공공부문의 비효율성을 자각하였다는 사실이고, 다른 하나는 냉전 종식에 따른 세계화, 경제의 광역화에 따른 국가 간 경쟁의 심화, 그리고 자본과 자원의 이동을 더욱 편리하게 하였던 신기술(ICT)의 출현 등으로 인한 정부혁신의 필요성이었다. 이에 국가경쟁력 제고에 필수불가결한 요소인 공공부문의 개혁은 변화의 커다란 흐름이었고, 공공부문의 효율성을 개선하기 위하여 새로운 공공조직을 만들거나 행정관리의 새로운 패러다임이 모색되었다. 이를테면 전통적인 관료제의 관리 방식을 지양하고 보다 환경변화에 역동적으로 대응할 수 있는 행정체계가 고안되었다. 이러한 새로운 패러다임으로 ①관리주의(Managerialism), ②시장중심적 행정(Market-Based Public Administration), ③후기 관료제 패러다임(Post-Bureaucratic Paradigm), ④기업가형 정부(Entrepreneurial Government) 등 다양한 이름으로 불리어지는 모델들이 제안되었다. 고웅조 행정안전부 과장은 ‘대한민국 정부혁신-과거와 현재’라는 발표를 통해 과거 우리 정부의 정부혁신 추진과정에서 나타난 특징과 우리나라에서 정부혁신이 긍정적 성과를 가져올 수 있었던 요인들을 정리해 소개하였다. 특히 대통령의 높은 관심, 각 부처의 높은 참여와 효율적 자원배분, 혁신추진과정을 효과적으로 관리할 수 있도록 한 각종 보고 및 평가시스템, 국민의 높은 기대 수준과 여론에 대한 정부의 민감성 등이 혁신의원 동력이 되었던 것으로 평가하였다. 또한 고 과장은 한국은 현재 세계 11위의 경제규모, 촛불혁명으로 대표되는 성숙한 민주주의를 보여 주고 있으나, OECD 회원국 가운데 삶의 질, 정부신뢰도, 부패인식과 관련된 척도에서 하위권을 기록하고 있다고 말했다. 이에 2017년 5월 출범한 문재인 정부는 국민의 삶의 질 향상과 국민이 주인인 정부를 실현하기 위한 정부혁신 추진체계를 수립하였다고 소개하면서, 이는 과거 정부의 접근법과 달리 사업 발굴, 기획, 평가과정에서 국민과 함께하며, 국민의 삶의 질 개선을 위한 혁신을 중시한다는 점에서 차이가 있다고 첨언하였다. 반면에 프랑스에서의 행정개혁은 영국, 뉴질랜드와 같은 영연방 국가처럼 기업가형 행정 개혁, 신공공관리론에 의한 추진방식과는 다른 특징을 보여 준다. 프랑스 역대 정부조직개편을 보더라도 신공공관리(New Public Management)의 기조에 부합한 ‘작은 정부’ 출현은 거의 볼 수 없다. 이는 효율성 증진을 위한 조직개편이라기보다는 권력 분산과 행정서비스 질 강화에 중점을 둔 행정개혁을 추진했기 때문이다. 프랑스의 경우 영국이나 뉴질랜드와 비교할 때 상대적으로 강한 좌파 정당이 있으므로 신공공관리론에 입각한 급진적인 행정개혁은 사회적 합의를 얻지 못했다. 이러한 연유로 해서 프랑스에서의 행정개혁은 국가개혁이라는 큰 기둥의 하위 개념으로 등장한 독특한 구조를 보여주며, 이는 현재진행형이다. 1991년부터 추진된 프랑스의 행정개혁 목표는 유럽통합과 자치분권, 민간부문의 확장에 따른 정부 위상과 기능의 변화를 고려하는 것이었고 총체적인 국가개혁의 목표을 두었다. 따라서 1995년 이래 프랑스는 ‘행정개혁’ 또는 ‘공공서비스 현대화’라는 기존의 명칭을 포기하고 ‘국가개혁’이라는 포괄적인 용어로 정부개혁 로드맵을 구성하고 있으며, 공공서비스의 중심에 고객(국민)을 최우선 가치에 놓고 있다. 이 글을 정리하는 차원에서 최근 프랑스가 보여준 행정개혁의 동향과 시사점을 정리하면 다음과 같다. 우선, 프랑스 행정개혁은 국가개혁이라는 큰 틀에서 중앙과 지방 차원에서 동시에 종합적으로 추진되고 있다는 점이다. 중앙정부 차원에서 대통령이 2016년 신설한 사례는 행정개혁이 일회성 차원이 아닌 지속가능한 방식으로 추진하겠다는 의지를 보여주는 지점이다. 이는 그동안 부처 산하 실국 형태의 기구에 임무를 부여하여 추진하였던 과거의 행정개혁과는 다른 기능과 역할의 커다란 변화를 보여준다. 특히, 국가개혁부는 총리실과 협업하여 공공행정관리와 서비스 품질 향상을 위해 범부처 관련 업무를 통합하고 행정개혁의 플랫폼 기능을 수행한다는 점에서 의의가 있다. 또한 전자행정 서비스를 대폭 확대 강화한 점은 시민사회 행정 편의성을 향상시키고 있다는 점에서 주목할 필요가 있다. 다른 하나는 국가개혁의 근본 취지는 단지 행정관리체계 개편에만 머무는 것이 아니라 중앙정부와 지방정부 더 나아가 국가 수준의 모든 공공행정기관 관리체계를 전반적으로 검토하는 개혁이라는 점이다. 이 점에서 2014년 4월 설치된 국토균형청(CGET: commissariat général á l’égalite des territoires)과 21개 광역도를 18개로 통폐합한 광역행정체제 개편은 이러한 사실을 설명한다. 게다가 전자정부공공서비스 확대 방안은 프랑스의 대표적인 행정개혁 사례이다. 행정개혁에 있어서 인터넷은 매우 중요한 지점이기 때문이다. 인터넷은 단순한 기술적인 차원이 아니라, 새로운 행정서비스를 창조하며, 더욱 투명하고, 더 간단하고 효율적인 공공행 서비스 모델을 만들 수 있기 때문이다. 최근 프랑스는 2016년 국제연합(UN) 전자정부평가 10위에 오른 전자정부 선도국으로 지정된 바 있으며, 지난해 9월에는 「디지털 공화국 법안(Digital Republic Act)」을 제정하여 오픈데이터 활용 증진, 개인정보보호 장치 마련, 디지털기술에 대한 접근성 강화 등 디지털 정책에 대한 총괄적인 법제화를 추진하고 있다. ‘한국의 규제개혁’을 주제로 발표한 본인은, 한국 규제개혁의 분기점은 1997년 제정된 「행정규제기본법」으로, 기본법 제정 이전에는 규제개혁이 행정개혁의 일환으로 이루어지고, 주로 사례별로 접근하였으며 절차 및 형식의 개선에 초점이 있었다고 설명하였다. 하지만 법제정 이후 규제개혁위원회의 출범과 함께 체계적인 규제개혁이 가능하게 되었으며, 절차적인 규제개선뿐만이 아니라 실질적인 규제내용의 개선에 초점을 두고 개혁이 이루어지고 있음을 강조하였다. 기본법의 핵심은 규제개혁위원회의 설립이며, 이 위원회가 규제정책의 전반에 걸쳐 심의하는 기능을 수행하고, 특히 이 위원회는 그 구성에 있어서 민관합동공동위원장체제를 갖추고 있으며, 그 구성에 있어서도 민간위원이 정부위원의 수를 초과하여 민간의 의견을 규제정책에 반영할 수 있도록 제도화한 것이 특징이라고 강조하였다. 한국의 규제개혁은 김대중 정부 초기 탈규제정책에 따라 전체 규제의 약 50%에 해당하는 규제를 철폐하거나 개선하여, 불필요하고 불합리한 규제의 감축에 초점을 두었으나, 그 이후 규제영향분석의 제도화, 규제심사제도의 정착, 규제대안의 모색 등 규제의 품질을 제고하려는 다양한 노력들이 현재까지 이어지고 있음을 보여 주었다.