사회적 갈등 해소와 정책 수용성 제고를 위한 공론화 및 직접민주제 도입의 필요성과 그 긍정적 효과 doc_id PCY_201902010313163151_3

원전 정책을 포함한 정부의 주요 정책으로 말미암아 비롯되는 최근의 사회적 갈등에 효과적으로 대처하기 위해서는 정책이나 사업에 대한 저항이 정책 결정이나 정책 입안 시점부터 시작된다고 하는 적극적인 자세가 필요하다. 공공 정책이나 사업으로 유발되는 갈등은 정책 수요자의 정책 수용 정도에 따라 발현된다고 볼 수 있으므로, 사업의 시작 단계에서부터 정책 수용성을 제고하여 원활한 정책 추진을 도모할 필요가 있다. 정부 신뢰도 조사에서 매번 상위권을 차지하는 스웨덴을 비롯한 북유럽 국가들과 독일, 영국, 프랑스, 네덜란드 등 서유럽 국가들에서는 이미 주요 정책이나 공공사업을 추진하는 시작 단계에서부터 국민 혹은 주민의 의견을 수렴하고 이를 공론화하는 절차가 일정 부분 공식화되어 있다고 한다. 우리나라도 이제 갈등을 사후 관리하는 단계를 넘어 갈등에 사전적으로 대처하고 최소화하기 위한 노력이 필요한 시점에 와 있으며, 이를 위한 정교한 공론화 절차의 도입과 활성화 방안의 모색이 절실한 시점이다. 본 연구는 성공적으로 공론화 제도가 우리 사회에 접목될 수 있도록 다양한 방법론을 토대로 공론화 프로세스의 설계 및 현실적인 법제도화 방안을 모색하고자 하였다. 첫째, 공론화 문화가 정책 의사결정 과정에 정착되어 있는 주요 각국의 ‘사례분석’을 실시하였다. 스웨덴, 프랑스, 독일, 네덜란드, 영국 등의 공론화 사례분석을 통해 얻을 수 있는 결과는 다음과 같다. ⅰ) 사업을 계획·수립하는 ‘초기 단계’에서부터 관련 이해당사자 및 지역주민 등을 참여시켰다. ⅱ) ‘토론과 학습 문화’의 사회·문화·정치적 토양이 풍부하였다. ⅲ) 전문성·독립성을 갖춘 공론화 추진기구의 존재이다. 즉, 이러한 토대 위에 지속적으로 추진되어 온 ‘참여형 의사결정시스템’으로서의 공론화는 신뢰를 비롯한 사회적 자본을 배양하는 데 기여해 왔으며, 궁극적으로는 사회적 합의를 바탕으로 한 정책 수용성 제고 및 사회통합 증진을 위한 밑거름이 되었다. 적절히 설계된 시민투표제는 투표 전 참여자들이 규칙에 따라 서로 논점을 교환하도록 만드는 민주적 소통제도다. 시민투표제는 위르겐 하버마스(Jürgen Habermas)가 제시한 ‘이상적 담화과정(Ideal Discourse Process)’의 다양한 조건을 충족시킨다. 논의할 이슈의 중요성에 따라 시민참여 수준을 결정하면 토론의 적실성을 보장할 수 있다. 일부 시민 투표 의제는 격렬한 토론을 유발한다. 예를 들어 스위스의 유럽경제지역(EEA) 가입 여부를 묻는 국민투표는 통상적으로 40%에 달하는 투표율의 두 배인 80%를 기록했다. 반면 투표자에게 덜 중요한 이슈를 다룰 경우엔 투표 참여율이 25%까지 하락했다. 토론의 강도와 투표 참여율의 편차는 다수결제도의 문제점으로 지적된 ‘투표의 역설’에 관한 연구결과를 무색케 한다. 시민투표의 기능 중 하나는 이슈에 대한 시민의 정보 수준을 크게 향상시키는 것이다. 더욱이 이슈에 대한 논점의 교환은 투표자의 선호형성에 큰 영향을 미친다. 투표자의 선호형성은 정치계급에 의해 영향을 받지만 일방적으로 통제되는 것은 아니다. 투표자는 오직 결과만 고려하여 투표하지 않는다. 투표자는 참여 과정 자체에서 만족감을 느낀다. 사회심리학은 자기결정이 자율성·유능성·관계성의 욕구를 충족시키는 유력한 내재적 동기요인임을 확증해왔다. 아울러 직접민주제는 시민의 소외감과 무관심을 완화할 뿐만 아니라 시민 상호 간 공동이해와 합의에 기초한 사회계약을 강화한다. 그리고 시민투표의 의미는 어느 쪽이 다수의 지지를 얻는가에 그치지 않는다. 시민투표는 전체 시민이 특정 이슈에 대해 어떤 생각을 하고, 그 이슈와 관련된 소수가 어디에 어느 규모로 존재하는지 드러낸다. 이 과정에서 정당은 지지기반을 확장하기 위해 특정 이슈에 대한 자신의 입장을 밝힌다. 경험적 연구결과를 통해 확인된 직접민주제의 효과는 실로 막대하다. 직접민주제는 정치인 카르텔의 지대추구 행위를 제어함으로써 행정효율을 향상시키고, 갈등을 진정시키며, 조세도의를 높이고, 행복을 증진시키는 효과가 있는 것으로 밝혀졌다. 아울러 직접민주제는 정치인들이 시민선호에 부응하도록 유도하고, 정치인과 대의기관에 대한 시민의 신뢰를 높이며, 시민의 준법의식을 향상시키고, 시민의 정치적 효능감을 제고하는 것으로 밝혀졌다. 역사학자 스티븐 할브룩(Steven Halbrook)은 2차대전 때 스위스가 히틀러의 침공 야욕을 꺽은 비결이 국가 위기에 직면해 고도의 국민통합을 촉진하고 결사항전 의지를 북돋운 지방분권적 연방제와 직접민주제, 그리고 시민군에 있다고 진단했다. 민족과 종교와 언어가 다른 스위스 국민이 적의 침공 위협에 직면해 결사항전의 의지를 불태운 애국심의 원천은 연간 20~30건의 주요 국사와 지방적 사안을 주권자로서 직접 결정하도록 보장한 헌정체제에 대한 주인의식과 애정, 곧 헌정애국심이었다. 숙의정치토크에 기초하는 공론화 절차를 성공적으로 제도화한 나라는 스위스다. 스위스에서는 심지어 최저임금 인상과 같이 민감한 정책마저도 연방과 캔톤 수준의 공론화를 통해 결정한다. 스위스의 공론화는 국민발안제도와 궤를 같이 하는데, 역사적으로 국민발안의 약 90%가 국민투표에서 부결되었다. 이 사실만 보고 국민발안투표의 가치를 과소평가해서는 안 된다. 국민발안투표의 진정한 효과는 직접민주제의 숙의과정을 통해 중대한 공공문제에 대한 시민교육과 자발적 사회개혁을 유도하는 데 있다. 지난 몇 년간 스위스 국민은 날로 심화되는 경제적 양극화 문제를 해결하기 위해 최저임금 인상을 위한 국민발안투표 외에도 다양한 국민발안투표를 실시했다. 2013년 3월과 11월 각각 상장기업 임원의 연봉을 주주총회에서 결정하도록 규제하는 국민발안투표(투표결과 채택)와 CEO의 임금을 직원 최저임금의 12배를 넘지 못하도록 규제하는 국민발안투표(투표결과 부결)를 실시했다. 이어 2016년 6월에는 매월 18세 이상 모든 성인에게 2,500프랑과 어린이·청소년에게 500프랑을 지급하는 기본소득제 국민발안투표(투표결과 부결)를 실시했다. 공론화가 지향하는 시민공화주의를 반대하는 사람들은 시민공화주의가 대중의 인기에 영합해 중장기 정책은 채택되지 못하는 단점이 있다고 주장한다. 그러나 이 주장은 일반시민의 판단 능력을 지나치게 부정적으로 평가하는 것이다. 당장 인기 없는 정책일지라도 정당한 이유가 제시된다면, 주권자인 시민이 그 정책에 반대할 이유가 없다. 일례로 스위스에서는 세금인상률을 시민이 직접 결정한다. 따라서 GDP 대비 국민부담률(28~29%)은 여느 선진국보다 낮지만, 재정이 부족해 공공서비스가 과소 공급된다는 증거는 없다. 오히려 스위스는 낮은 세금 수입으로 양질의 공공서비스를 제공하는 나라로 명성이 높다. 스위스 캔톤과 미국 연방주의 경험은 직접민주제 활용이 더 쉬울수록 재정적 안정성은 더 높아진다는 것을 입증했다.