스웨덴 LSS 활동지원서비스의 운영 원리와 시장 도입을 통한 효율성 제고, 그리고 비용 증가 및 권리 축소에 따른 도전 과제 doc_id PCY_201903120455341631_2

스웨덴의 활동지원서비스는 LSS가 제공하는 10가지 서비스 중에서 자기결정권과 자립생활운동의 철학을 가장 많이 반영하는 것이라고 할 수 있다. 활동지원서비스의 적격성을 가진 사람은 서비스 제공자로부터 서비스를 구매할 수 있도록 직접 현금을 수령하며, 자금 지출방법에 대해 전적으로 책임을 지고, 서비스 공급 경쟁을 하고 있는 제공자로부터 서비스를 구매하거나 자신의 활동보조인을 직접 고용할 수 있다. 적격성은 사용자 혹은 가족의 수입, 재산과는 무관하며 지불 금액은 사용자의 욕구에 따라 다르다. 소요 비용은 활동보조인의 임금, 사회보험료, 행정보조금을 커버하고, 활동보조인이 동반하는 데 필요한 차비, 식사비, 숙박 비용을 포함한다. 2017년 현재 1만 6000명의 스웨덴 사람이 활동지원서비스에 대한 현금 혜택을 받고 있고, 거의 1000개의 민간·공공기관이 활동지원서비스를 제공하고 있다. 2014년 기준으로 280개의 지자체와 800여 개의 민간기관에서 서비스를 제공하는 것이다(Ratzka, 2017). 또 하나는 공급 시장의 다양화와 시장원리 도입으로 경쟁을 늘리고 서비스 수혜자의 선택권을 다양화하려는 시도이다. 이것은 당사자의 자기결정권과 선택이라는 자립생활의 철학을 실현하는 것이기도 하지만, 다른 측면에서는 공급 시장의 영역을 다양화하여 자유시장이 성장하도록 지원하는 방법으로 비용 부담의 문제를 넘어서려는 시도라고 할 수 있다. 스웨덴은 공급 시장 형성을 위해 2008년에 새로운 법안인 선택법(Lagen om valfrihet: the Choice Act, 이하 LOV)을 채택하였다. LOV의 목적은 시정촌과 카운티 협의회가 제공하는 서비스 선택의 폭을 넓히는 것이다(SOU, 2008). 가사 지원 또는 클리닉 관리를 통한 건강관리 공급과 같은 서비스 조달 프로세스는 더 많은 민간업체들이 시장에 진입함에 따라 증가했다. LOV로 인해 민간기업은 지자체 및 카운티 협의회와 계약하여 공공재정으로 활동지원서비스뿐만 아니라 다른 재택서비스나 서비스 하우스를 운영할 수 있게 되었다. 그러면서 장애인 당사자가 서비스 공급자로서 협동조합이나 민간기업을 설립하기도 하여 장애인은 공급자를 선택할 수 있을 뿐 아니라 자신이 고용주가 될 가능성을 얻는 길이 쉬워지게 되었다(SOU, 2008). 이렇게 새로운 사회복지 시장이 개발되면서 서비스 공급 시장은 2010년 12월 기준으로 지자체 45%, 협동조합 10.6%, 자영업자 2.7%, 단체 및 조직 41.7%로 구성되었다(Power, Lord, & deFranco, 2013). 2011년부터 카운티 협의회는 LOV를 반드시 지켜야 하는 의무가 있지만, 지자체는 LOV에 명시된 조건을 지키는 데에 재량권을 가지게 되었다. 단, 공급자 선택을 다양화하기 위한 지자체의 노력은 계속되고 있다. LOV에 의해 공급자의 가격은 미리 결정되므로 공급자들은 오로지 서비스 품질을 통해서만 경쟁하게 되며, 지자체와 카운티 협의회는 서비스 사용 요건과 함께 서비스를 광고하는 웹사이트를 가지고 있다(Power, Lord, & DeFranco, 2013). 1994년 LSS 시행 이후 정책 연구자들과 보건복지위원회에서 실시한 사회조사(SOU, 2007; SOU, 2008)를 보면, LSS 법률에 의한 서비스 수혜자의 삶의 질은 과거에 비해 의심할 여지 없이 개선되었음을 알 수 있다. Socialstyrelsen(2008)의 연구에 따르면 납세자들은 1994년 이래로 지방정부의 가사 지원 서비스 비용에 비해 최소 30억 유로를 절감했다. 왜냐하면 더 경쟁적인 시장에 있는 활동지원서비스 전달체계가 보호와 분리정책에 입각한 가정봉사원 서비스 시장보다 비용이 덜 드는 것이다. 또한 그룹홈 서비스에 투입되는 비용과 비교해 보면 활동지원서비스가 상당히 비용효과적이고 활동지원서비스 수령자들이 의료, 특수운송 및 기타 지방정부의 서비스를 덜 소비하는 것으로 나타났다(Ratzka, 2017). 그뿐만 아니라 Ratzka(2017)에 따르면, 활동지원서비스에 대한 직접지불의 중요한 결과는 활동지원서비스를 받는 장애인의 노동시장 복귀이다. 이는 이러한 장애인에 대해서는 정부가 지원하는 직접지불액의 50% 이상을 다시 회수하기 때문이다. 그리고 주로 이민자, 파트타임 노동자, 프리랜서 등으로 구성되는 활동보조인의 노동 창출로 스웨덴의 내수는 공고해진다고 주장한다. 둘째, 욕구조사 도구의 개발과 표준화, 그리고 모니터링 체계를 개발하여 서비스의 남용을 막고 품질을 보장하기 위한 대안을 마련하고 있다. 활동지원서비스는 자기결정권과 자립생활이라는 철학을 구현하는 정책과 서비스인 만큼 재정 부담 논란과 비용효과성 문제가 늘 대두되어 왔다. 따라서 초기 서비스 지원을 위한 사정 과정에서의 욕구 평가 표준화도 언제나 논란의 핵심이었으며, 이에 스웨덴 정부에서는 사회복지위원회(the Social Board of Welfare), 측정도구개발연구소(the Institute for development of Methods) 및 사회보험기관(the social Insurance agency)을 지정하여 활동지원서비스의 욕구 평가를 위한 과학적 도구를 구축하도록 하였다(Power, Lord, & deFranco, 2013). 이 도구는 기능, 장애 및 건강의 국제 분류(ICF)라고 불리는 WHO 분류 도구를 기반으로 한다. 활동지원서비스에 대한 인터뷰의 질문은 전국의 모든 개인에게 동일하게 적용되므로 이 도구를 통해 가능한 한 정확하게 측정되도록 하고 있다. 넷째, 개인의 책임성과 질 관리를 위한 노력으로 LSS의 법안은 계속해서 추가 입법 과정을 거치고 있다. 2007년 활동지원서비스 비용에 관한 보고서(SOU, 2007)가 나오면서 활동지원 수당의 지불, 사용과 상환을 위한 엄격한 규칙을 입법안에 넣도록 했다. 사회보험기관에서 개인에게 활동지원서비스를 위한 수당을 제공할 때 장애인 당사자는 그 총액을 활동보조서비스를 구매하거나 자신이 활동보조인의 고용주가 되는 데 필요한 것으로만 사용해야 한다고 못 박았다. 또한 구매자인 장애인 당사자와 서비스 제공 기관 간에는 특별한 이유가 없는 한 기부금을 받을 수 없고, 서비스 제공 기관도 구매자인 당사자에게 특별한 이유 없이 보상이나 혜택을 줄 수 없다. 또한 활동보조서비스를 위한 수당을 받는 개인은 이 수당이 어떻게 사용되었는지를 보여 줄 수 있어야 한다. LSS위원회는 2008년에 LSS 개정 법안을 제출했고 2009년에 정부는 LSS에 따른 활동지원서비스의 품질, 원조, 운영 및 통제를 더욱 강화하는 조치를 제안했다(Prop, 2009). 여기서는 주로 아동을 대상으로 하는 경우 서비스의 질이 더 나아져야 한다는 의견이 나왔고, 서비스 수혜자인 장애인은 모두 개별 계획에 대한 권리를 가진다고 명시하였다. 셋째, 지방자치단체와 중앙정부에 큰 도전이 되는 LSS 비용 증가 문제를 해결하기 위해 자립생활운동을 통한 시민권을 주창하고 공급 시장 형성을 위한 다양한 대안을 모색하고 있다. 스웨덴은 장애 서비스에 대한 적극적이고 광범위한 개혁을 추친했으나 비용 상승 문제가 꾸준히 제기되고 있다. 더구나 고령자의 비율이 갈수록 높아지고 이민자 문제 등 국가의 서비스를 필요로 하는 대상이 다양해지면서 비용 문제는 정부를 압박해 오고 있다. 특히 LSS의 비용 증가는 지속적으로 지자체와 중앙정부에 큰 도전이 되어 왔다. 정부는 비용 삭감을 통해 LSS가 지속되도록 해결책을 찾아 가고 있으며, 2012년에는 활동지원서비스의 비용 상승 문제를 해결하고자 서비스의 남용과 사기, 부정행위 등을 조사하기 시작했다(Power, Lord, & DeFranco, 2013). 이 과정에서 장애운동단체들은 정부의 비용 삭감 노력에 우려를 표하며 공급 중심의 서비스와 서비스 현물급여, 주류화가 아닌 분리정책과 서비스가 얼마나 인권을 침해하고 지금까지 스웨덴이 이뤄온 장애정책과 서비스의 방향성으로부터 역행하는 것인가를 꾸준히 주장해 나가고 있다. 게다가 비용효과성에 관한 연구결과를 정책 결정에 꾸준히 활용하고자 하는 노력을 기울이고 있다. 스웨덴은 LSS 입법과 함께 활동지원서비스를 포함한 10가지 서비스를 통해 유엔 CRPD에서 주장하는 장애인 인권과 주류화를 실현하고 있다. 1994년 이후 23년이 흐른 지금까지 서비스의 책임성과 지속적인 서비스 제공을 위한 개선 과정과 법률 개정이 있었다. 이 법률에 근거한 스웨덴 장애정책이 필요에 의한 서비스를 제공하고, 스웨덴 국민이면 장애인이든 비장애인이든 누구에게나 동등한 기회와 삶의 질을 제공하는 데 효과가 있었던 것은 사실이지만 장애인이 아직까지도 비장애인보다 차별적인 생활 조건을 가지고 있고 통합보다는 격리와 분리정책이 ‘배려’의 이름으로 여전히 유지되고 있다는 연구 결과와 사회조사의 보고서 내용도 있다. 게다가 LSS의 통제 및 사용 효과, 결과를 모니터링하는 조사가 지속적으로 변화를 가져와서 법률 개정으로 법에 대한 해석이 더욱 엄격하게 제한되고 활동지원 시간을 확보하는 일이 까다로워지고 있다. 서비스를 제공하는 데 드는 지자체의 비용이 증가하면서 서비스 승인에 제한을 가져오고 있다. 이러한 현상 때문에 자립생활 조직 및 기타 장애단체는 최근 LSS가 보장하는 권리는 그 철학을 잊고 매슬로(Maslow)의 가장 최저기준인 생존 욕구에 해당하는 것으로만 권리를 축소하고 있다고 주장한다.