「장애인권리협약」상 접근권의 개념과 차별 금지 원칙, 그리고 일반논평 제2호를 통한 구체적인 이행 기준 및 단계적 실현 방안에 관한 고찰 doc_id PCY_201903120520455191_1

2006년 12월 26일 유엔 총회는 만장일치로 「장애인권리협약(Convention on the Rights of Person with Disabilities)」을 통과시켰다. 2018년 4월 기준 177개국이 이 「장애인권리협약」을 비준하였다. 전 세계 198개국의 약 90%가 「장애인권리협약」을 비준하였다는 것은 이 협약이 세계적으로 장애인 권리에 관한 가장 대표적이고 표준적인 규범이 되었음을 의미한다. 국제법의 비준국 수가 압도적이라는 사실은 그 효력의 범위가 넓다는 것이고, 그만큼 경제적, 사회적, 법률적 상황이 서로 다른 비준국들 간의 해석의 차이, 적용의 차이가 클 수 있다는 것을 의미한다. 특히 법체계가 다르고 경제적·사회적 격차가 큰 국가들 간에는 「장애인권리협약」에서 규정하는 권리에 대한 해석 방식, 이행 전략이 서로 상이할 수밖에 없다. 이러한 문제를 해결하고 조율하기 위해 유엔은 「장애인권리협약」 당사국의 협약 이행을 모니터링하는 독립적인 전문가 기구인 장애인권리위원회(The Committee on the Rights of Persons with Disabilities)를 설치하였다. 「장애인권리협약」은 접근권 실현에 대한 당사국의 의무로 8가지 영역에서 적절한 조치를 취할 것을 명시하고 있는데, 이는 “(a) 대중에게 개방되거나 제공되는 시설과 서비스에 대한 접근성과 관련된 최소한의 기준과 지침을 개발, 공표하고 그 이행을 감시할 것, (b) 대중에게 개방되거나 제공되는 시설과 서비스를 제공하는 민간 주체가 장애인의 접근성을 위해 모든 측면을 고려하도록 보장할 것, (c) 장애인이 직면한 접근성 문제와 관련해 관계자에게 훈련을 제공할 것, (d) 대중에게 개방된 건물과 기타 시설에 점자 및 읽고 이해하기 쉬운 형태의 공공표지판을 설치할 것, (e) 대중에게 개방된 건물과 기타 시설에 대한 접근성을 용이하게 하기 위해 안내인, 낭독자, 전문수화통역사를 포함한 현장 지원과 매개체를 제공할 것, (f) 장애인의 정보접근성을 보장하기 위해 기타 적절한 형태의 지원과 보조를 촉진할 것, (g) 인터넷을 포함한 새로운 정보와 의사소통 기술 및 체계에 대한 장애인의 접근을 촉진할 것, (h) 최소한의 비용으로 접근이 가능하도록 초기 단계에서 접근 가능한 정보와 의사소통 기술 및 체계의 고안, 개발, 생산 및 보급을 촉진할 것”이다(제9조 제2항). 이상과 같이 접근권의 내용을 최소한으로 시급히 실현되어야 하는 부분과 그렇지 않은 부분으로 구별하는 것은 「장애인권리협약」 제9조의 명시적 내용에 의해서도 뒷받침된다. 「장애인권리협약」은 실제로 접근권과 관련한 당사국의 의무에 대해 “대중에게 개방되거나 제공되는 시설과 서비스에 대한 접근성과 관련된 최소한의 기준과 지침을 개발, 공표하고 그 이행을 감시할 것”[협약 제9조 제2항 (a)]이라고 규정함으로써 ‘최소한의 기준과 지침’을 명시하고 있다. 이에 대해 일반논평 제2호는 “제9조 제2항은 당사국들이 일반 대중에게 개방하거나 제공하는 시설 및 서비스의 접근성에 대한 최소한의 국가 기준을 개발, 배포 및 모니터링하기 위해 취해야 하는 조치들을 명시”(para. 18)하고 있다고 언급하면서 “서로 다른 장애를 가진 사람들에 대해 공공기관이나 민간 기업이 제공하는 여러 가지 서비스의 접근성에 대한 최소한의 기준을 설정할 필요가 있다”(para. 30)고 명시하였다. 그리고 같은 단락에서 ‘기존의 것이 아닌 새로운 재화나 서비스는 장애인이 접근 가능하도록 국가가 보장해야 한다’는 부분은 최소한의 기준이 입법적으로 제정되는 것을 상정하는 것으로 보인다. 특히 장애인권리위원회의 일반논평은 「장애인권리협약」에서 쟁점이 되는 조항들의 구체적인 해석과 이행에 관한 지침서 역할을 수행하고 있다. 2014년 4월 11일에 채택된 일반논평 제1호(협약 제12조 ‘법 앞의 평등’ 인정)를 시작으로 협약 제9조 접근성에 관한 일반논평 제2호(2014. 4. 11. 채택), 협약 제6조 장애 여성과 장애 소녀에 관한 일반논평 제3호(2016. 8. 26. 채택), 협약 제24조 통합교육의 권리에 관한 일반논평 제4호(2016. 8. 26. 채택), 협약 제19조 독립적 생활의 권리에 관한 일반논평 제5호(2017. 8. 31. 채택), 협약 제5조 평등과 반차별에 관한 일반논평 제6호(2018. 3. 9. 채택)로 이어졌다. 이 중 가장 첨예하게 논란이 되었던 권리는 접근권과 반차별권이다. 특히 현재 한국의 장애인 관련 법률을 고려할 때 「장애인권리협약」에 의거한 개념과 상당히 다르게 규정되어 있는 권리 역시 접근권과 반차별권(합리적 편의제공 의무)으로, 이후 법 개정이 필요한 부분이라 하겠다. 이하에서는 일반논평 제2호와 제6호를 통해 「장애인권리협약」에서 규정하고 있는 접근권의 개념과 반차별권과의 관계에 대해 고찰한다. 접근권과 반차별권으로서의 합리적 편의제공 의무는 앞에서 언급한 여러 측면에서 차이가 있지만 일반논평 제2호는 “장애인도 일반 대중에게 개방하거나 제공하는 모든 재화나 제품, 서비스 등에 대해 효과적이면서도 동등하게 접근할 수 있어야 하고, 이들의 존엄성이 존중되는 방식으로 접근할 수 있어야 한다. 이러한 접근 방식은 차별에 대한 금지에서 파생된 것이다. 다시 말해 접근에 대한 거부란 행위 주체가 공공기관이든 민간 기업이든 상관없이 차별 행위로 간주되어야 한다”(일반논평 제2호, para. 13)고 밝히고, “접근성이란 이 협약의 제19조에서 규정하고 있듯이 장애인이 독립적으로 생활하기 위한, 그리고 사회에 완전하고 동등하게 참여하기 위한 전제 조건이기 때문에 물리적 환경이나 교통수단, 정보통신기술, 일반대중에게 개방된 시설 및 서비스에 대한 접근을 거부하는 행위는 차별의 맥락에서 보아야 한다”(일반논평 제2호, para. 23)고 명시하고 있다. 접근권을 점진적 이행이 전제되는 사회권으로 규정하면서도 접근권 침해를 차별로 규정하는 이러한 방식은 접근권의 권리 성격을 모호하게 할 수 있다. 실제로 Ferri와 Lawson(2016, p. 96)은 일반논평이 다른 부분의 내용과 모순됨에도 불구하고 명백히 ‘모든’ 형태의 접근성 장벽이 차별을 구성한다는 것을 인정하여 (혹은 영구적이고) 불행한 혼란과 불확실성을 만들었다고 평가한다. 그러나 이러한 혼란과 불확실성은 다소 과장되었다고 볼 수 있는데, 다음과 같은 방식으로 보면 일관성 있게 해석할 수 있다. 일반논평 제2호는 이러한 문제를 접근권을 두 가지로 구분함으로써 해결하고자 한 것으로 보인다. 접근권의 최소 기준을 설정하여 적어도 최소 기준에 해당하는 접근권은 차별의 법리를 추가하여 즉각적 이행을 실현하도록 의무화하고, 최소 기준 이상의 접근권에 대해서는 점진적 이행으로서의 성격을 인정하는 것이다. 더 나아가 일반논평 제2호는 시설이나 서비스의 운영 시점에 따라 최소 기준 적용 여부를 달리하여 최소 기준 적용의 어려움을 덜어 주고자 했다. 일반논평은 “새로 설계하여 구축하거나 생산한 사물이나 기반 시설, 재화, 제품, 서비스에 대한 접근을 보장하는 의무와 장벽을 제거하고 일반 대중에게 개방된 기존의 물리적 환경, 교통수단, 정보통신 및 서비스에 대한 접근을 보장하는 의무는 명확하게 구별해야 한다. …… 모든 새로운 사물이나 기반 시설, 재화, 제품, 서비스 등은 보편적 설계 원칙에 따라 장애인도 충분히 접근할 수 있도록 설계되어야 한다. 당사국은 장애인이 일반 대중에게 개방된 기존의 물리적 환경이나 교통수단, 정보통신, 서비스 등에 접근할 수 있도록 보장할 의무가 있다. 그러나 이러한 의무는 점진적으로 이행하도록 되어 있으므로 당사국은 명확한 시간 계획을 정하고, 기존 장벽을 제거하기 위해 충분한 자원을 할당해야 한다”(일반논평 제2호, para. 24)고 명시하여 신축 시설 및 서비스는 보편적 설계 원칙에 의거한 최소 기준 적용 대상이 되고 즉각적으로 이행되어야 하지만, 기존 건물이나 교통수단 등은 시간 계획을 세우고 점진적으로 이행하도록 하였다.