독일의 에너지전환 정책 추진 과정에서의 법적·정치적 전개와 사회기술시스템적 관점에서의 갈등 및 전환 이론적 분석 doc_id PCY_201903140519006181_4

독일 정부는 일본 후쿠시마 원전 사고 이후 화석연료 중심의 에너지시스템에서 탈피하여 재생에너지 발전원을 확대하는 에너지전환 정책을 추진하고 있다. 그러나 이 정책의 문제점으로 높은 전기요금, 전력 계통 불안정성 및 전력망 연계 문제, 전력회사들의 수익 악화 등이 제기되고 있다. 이 가운데 에너지 전환으로 불가피하게 발생하는 비용 문제는 구체적으로 논의되지 않은 채 정책이 시행되고 있으며 독일 정부 또한 비용에 관한 확실한 수치를 내놓지 못하고 있다. 이러한 상황에서 독일이 선택한 에너지전환 정책이 유럽연합의 온실가스 감축목표 달성에 얼마나 부합할 것인지, 탈원전과 석탄화력 축소를 지향하는 독일의 에너지전환 정책이 선진국 모범사례로 유의미한지 등을 살펴보기 위해 발간된 자료를 기반으로 분석한 결과 아직 성공 여부를 판단할 상황은 아니지만 앞에서 지적한 다양한 문제에 노정되었다는 것은 분명해 보인다. 독일은 화석 연료 의존적 에너지시스템에서 탈피하여 친환경 재생에너지 비중을 높이는 전원구조로 전환하기 위한 에너지 전환정책을 이행하는 과정에서 2000년부터 현재까지 재생에너지 부문에 약 2,720억 유로를 투자해왔다. 그 결과 2016년 기준으로 총 발전설비용량의 49%, 2017년 기준 총 전력생산량의 33.1%를 재생에너지가 담당하였다. 독일은 에너지전환 정책을 통해 친환경 에너지시스템을 구축하고 있지만 전기요금 부담금 증가 및 전력회사 수익 악화 등의 문제를 동시에 맞닥뜨리고 있다. 최근 영국 매체인 Gas Strategies는 독일의 에너지전환 정책을 실패한 정책이라 주창하면서 독일의 에너지전환 정책이 성공적이려면 막대한 투자비용(1조 5천억∼2조 3천억 유로)과 정책 수단이 함께 수반되어야 한다고 보도하였다. 이러한 독일의 에너지전환 정책에 대한 우려는 기존 화석연료 중심의 에너지 시스템을 재생에너지원으로 전환하는 것이 결코 쉽지 않다는 것을 의미하는 것으로 해석될 수 있다. 2000년의 재생에너지법의 제정은 1998년 사민당과 녹색당의 연정에 의해서 추진된 것이었다. 적녹연정(RedGreen Coalition)은 2010년까지 1차 에너지 중 재생에너지 비중을 2010년까지 5%, 2050년까지는 50%까지 늘리겠다는 비전을 제시하고 있었다(이필렬, 1999: 207). 이와 함께 핵발전소 폐쇄를 결정한 ‘핵합의’도 만들어냈다. 연방정부는 핵발전소를 운영하는 전력회사들과 협상을 하여 각 핵발전소가 생산할 수 있는 전력량을 정하고 그 이후에는 폐쇄한다는 합의를 이루어낸 것이다. 핵발전소의 정규 운영 기간은 32년으로 합의되었으며, 각 핵발전소별로 잔여 전력생산 가능량이 계산되었다(에너지기후정책연구소, 2012: 37~41). 모든 핵발전소는 대략 2020년쯤에 폐쇄될 것으로 전망되었다. 그러나 2005년 기민당과 사민당의 대연정이 들어서면서 핵발전소의 수명을 연장할 필요성을 제기하여 논란을 야기하였고, 2009년에 집권한 기민/기사/자민당의 보수연정은 핵발전소의 수명을 8∼14년을 연장하기로 전력회사들과 새롭게 합의를 하였다. 1990년대 들어서면서 에너지전환을 추진할 구체적한 방안이 모색되기 시작했다. 특히 풍력과 태양광 등의 재생에너지 생산을 지원하는 법제도들이 두드러졌다. 1991년에는 기존 전력회사들의 거센 반발과 로비에도 불구하고 ‘전력매입법’이 제정되었다. 이 법은 재생에너지로 생산된 전기를 지역 전기회사가 소비자 가격의 80∼90% 수준으로 매입하도록 규정하고 있었다. 그 동안 풍력과 소수력으로 발전된 전력은 전기회사가 매입을 거부하거나 낮은 가격을 지불하고 있었지만, 이 법을 통해서 경제적 보상이 가능해졌다. 특히 풍력발전의 확대에 기여하였는데, 독일의 풍력발전설비 용량이 1990년부터 1995년까지 해마다 2배씩 증가하고 1995년부터는 해마다 약 40%씩 증가했다(이필렬, 1999: 200). 2000년에는 ‘재생에너지법’을 제정하여, ‘전력매입법’의 미비점을 보완하였다. 전력매입법은 전력회사가 재생에너지 전력을 매입하는 상한선을 지역에 공급되는 전력량의 5%로 제한하였고, 구매가격은 태양광 발전의 생산비용에 비해서 매우 낮게 설정하고 있었다. 독일의 에너지전환 정책은 기존의 에너지 시스템의 지속에 이해관계를 가진 세력(기존 에너지 연합: CEC)과 이를 비판하면서 지속가능한 에너지 시스템의 전환을 지지하는 세력(지속가능 에너지 연합: SEC)의 대립과 경쟁을 통해서 구체적인 모습이 결정되어 왔다(Kemfer and Horne, 2013). CEC에는 거대 전력회사, 송전망 운영사업자, 에너지 다소비 산업체와 그들의 협회, 그리고 이들을 대변하는 자유당, 기민/기사당과 사민당의 일부가 참여하고 있다. 반면에 SEC에는 재생에너지 산업체와 관련 협회, 그린피스 등과 같은 환경단체, 재생에너지 생산에 참여하는 시민과 협동조합들, 그리고 이들을 대변하는 녹색당, 좌파당, 그리고 사민당과 기민/기사당의 일부가 참여하고 있다. 이들은 에너지전환의 비용과 편익, 자국 기업들의 국가경쟁력, 발전차액지원(FIT)제도의 효과, 전력망의 신뢰성 등의 쟁점을 둘러싸고 논쟁을 지속하고 있다. 독일의 에너지전환 정책을 둘러싼 논쟁은 꼭 전통적인 보수와 진보 세력의 경계를 따라서 형성되어 있지 않다. 전환이론는 2000년대 초 네덜란드 경제부가 실험했던 에너지전환 정책을 배경으로 본격적으로 발전했는데, 여러 학문적 접근들-예를 들어서 기술사회학, 기술사, 혁신연구, 신제도주의 등-에 바탕을 두고 사회와 기술의 상호작용을 시스템적 관점에서 통합하고 있다(Geels, 2004, 2005; Geels and Schot, 2007; 김병윤, 2008; 송위진, 2013, 2017). 여기서 사회기술시스템(Socio-Technical System)이라는 개념이 중요한데, 특정한 사회적 기능을 수행하는 시스템이 기술적 요소 이외에도 다양한 사회적 요소들과 상호 연계되고 공진화한다고 설명한다. 예를 들어 전력 시스템은 발전소와 송배전선과 관련된 기술적 요소들에 의해서만 구성되어 기능한다고 이해서는 부족하다. 이를 운영할 인력과 기업 조직과 내부적 규범, 산업 내의 기술 표준을 설정하고 관할하는 산업협회, 전력산업 구조(독점 혹은 경쟁)에 관한 법규와 이를 관장하는 규제 기구, 전력을 소비하는 사용자와 그들의 문화적 패턴, 이를 충족/개발하는 전력제품을 생산하는 회사, 나아가 핵발전소나 석탄발전소의 환경오염을 비판하는 환경운동단체 등이 상호 연계되면서, 현행 전력 시스템의 상태와 특징을 틀 지우게 된다. 그렇다면 사회기술 시스템은 어떻게 변화하는 것일까? 전환이론은 사회기술 시스템을 ‘거시환경(Landscape)’, ‘사회기술 레짐(Socio-Technical Regime)’ 그리고 ‘니치(Niche)’의 구조로 분해하고 이들 사이의 상호관계를 통해서 시스템의 변화를 분석하는 다층적 관점(Multi-Level Perspective)을 취한다. 여기서 거시환경은 현재의 사회기술시스템을 지배하는 제도나 규범, 기술 설계 등의 사회기술 레짐을 틀지우는 배경 혹은 맥락으로 이해할 수 있다. 니치는 다른 새로운 사회기술시스템의 맹아를 형성하는 다양한 ‘전환 실험(Transition Experiments)’과 혁신들이 일어나고 기존 레짐의 거친 선택 압력으로부터 일정하게 보호되는 공간으로 이해된다. 전환연구들은 거시환경의 변화가 지배적 레짐에 압박을 가하여 혁신이 일어날 수 있는 기회의 창이 열리는 상황에서 니치의 새로운 혁신이 성장하고 서로 연계되면서 지배적 레짐을 바꿔내면 전환이 이루어질 수 있다고 설명한다(Geels, 2004).