한국의 성공적인 에너지 전환을 위한 신·재생에너지 제도 정비, 에너지 효율화 및 구조적 변화, 그리고 시민 참여를 포함한 통합적 전략의 필요성 doc_id PCY_201903140519006181_8

신·재생에너지 의미와 범위는 국제적인 기준이 없고 국가마다 에너지 사정에 따라 다르다. 우리나라의 경우 화석 연료나 핵분열을 이용한 에너지가 아닌 대체 에너지를 신·재생 에너지로 규정하는데, 그 중에서도 신에너지는 새로운 물리력, 새로운 물질을 기반으로 하는 핵융합, 자기유체발전, 연료전지, 수소에너지 등을 의미하고 재생에너지는 재생 가능한 에너지, 즉 동식물에서 추출 가능한 유지, 에탄올을 이용한 에너지, 태양열, 태양광, 풍력, 조력, 지열 발전 등을 의미한다. 신·재생에너지 의미와 범위가 나라별로 다르기 때문에 이를 다루는 법률에도 차이가 있다. 가령 국내에서는 신에너지도 포함시켜서 신·재생 에너지와 관련된 법률을 운용하고 궁극적으로 국내에너지 자립도를 높이기 위한 수단으로 인식하고 있는 반면 외국의 경우에는 대부분 신에너지를 제외한, 재생에너지 관련법만 존재하고 있다. 따라서 외국의 경우 신에너지로 분류될 수 있는 IGCC가 재생에너지 관련법에 포함되지 않는다. 오히려 우리나라가 외국에 비해 IGCC를 연구하고 개발하는 데 있어 유리한 법적 사고 체계를 갖고 있다고 판단할 수 있다. IGCC와 관련된 이슈는 ①IGCC가 계속적으로 신에너지 범주에 포함될 것인가? ②신에너지에 포함된다면 RPS의 REC의 가중치는 얼마가 적당한가? ③REC의 판매제한이 해제가 타 재생에너지 보급에 영향이 미칠 가능성 등이다. 정부가 법제를 정비해 화석연료 기반의 폐기물 고형연료(SRF)나 산업폐기물 등의 연료를 재생에너지 범주에서 제외시키는 방안을 검토하고 있으며, 이와 함께 정부는 일부 바이오매스 자원에 대해서도 신재생공급인증서(REC) 가중치 재조정을 추진할 예정이다. 또한 화석연료 기반의 SRF 연료 등을 신재생에너지로 분류한 현행 법제가 국제기준과 동떨어져 있다는 판단 아래 중장기적으로 IGCC 및 폐기물을 신재생 범주에서 제외하는 방향의 시행령 개정을 검토하고 있는데, 이들 화석연료 기반의 에너지가 당장은 (폐기물 분리가)어렵더라도 결국은 국제기준을 따라야 한다는 논리로 정부에서는 차근차근 공론화를 밟아 최종적으로 시행령상 재생에너지 분류를 재정비하는 것을 고려중 있다. 정부는 RPS 의무비율을 2018년 4.5%에서 5%, 2023년 9%에서 10%로 상향해 의무비율 달성시기를 1년 단축해 태양광 및 풍력 등 신재생에너지산업의 안정성 확보를 이끌어내고자 REC 가중치를 조정하고 있다. 일반적으로 RPS 가중치는 업계에서 이득이 큰 에너지원사업에 몰리는 경우를 예방하기 위해 에너지원간 동등한 발전과 다양한 자원개발을 목표로 산정 수치를 정하는 것이 기본이며 정부의 정책방향과 업계의 의견을 충분히 수렴해 가중치 조정하는데, IGCC의 경우 IGCC 발전소의 정상 가동이되면 상대적으로 많은 REC 값을 갖게 되어 타에너지원에 많은 영향을 미치므로 REC 가중치를 낮게 조정하자는 논의가 계속적으로 진행되고 있다. 그러나 기존의 가중치를 적용했을 경우, IGCC가 차지하는 비율은 전체 5% 정도로, 타 신재생에너지에 미치는 영향은 크지 않으며, 다만 발전소 건설이 7년 이상의 장기간이 필요하므로 건설 후 시장 상황과 정책 목표에 따라 가중치를 개선할 필요가 있다. REC 가중치의 개선을 위해서는 IGCC의 건설비와 발전단가에서 경쟁력을 갖는 기술개발은 물론 환경정책, 정부지원 등이 필요하며, 발전단가의 보전은 재생에너지 보전 방식인 REC이외에 다른 방식의 보전도 고려되어야한다. 우선 한국의 에너지수요 정점을 탐색하는 논의부터 시작해야 한다. 국내외 에너지정책 담론에 비춰 보았을 때, 한국의 에너지전환 정책에서 가장 취약한 부분이 에너지 효율화와 절약이다. 에너지전환을 에너지원의 변화만으로 이해해서는 곤란하다는 것을 다시 강조한다. 한국 경제는 저성장 기조에 들어서면서부터 과거와 다른 에너지 소비 추세를 보여주고 있다. 제2차 에너지기본계획에 의하면 정부는 2030년 이후에 에너지수요 정점을 찍고 서서히 감소한다는 목표를 제시하였다. 그러나 기후변화에 대응하기 위한 온실가스 배출의 급격한 감축 필요성 등을 고려하면, 이보다 빠른 에너지 수요 정점을 필요로 할 수 있다. 이는 보다 공격적인 에너지 효율화/절약 전략을 마련해야 한다는 것을 의미한다. 현행 에너지 수요관리 정책은 온건할 뿐만 아니라, 그 범위도 전력 부문에 한정되고 피크 관리에 초점을 맞추는 경향이 있다. 그러나 산업 부문의 에너지효율화와 에너지 다소비 산업의 과감한 축소, 신축 건물뿐만 아니라 기존 건물들의 에너지효율화 확대, 자동차의 연비 강화나 전기자동차로의 전환을 넘어선 교통수단의 전환(Modal Shift)과 교통량의 축소 등의 구조적 변화를 추구해야 한다. 또한 탄소 잠김 효과에서 벗어나기 위한 전략을 가져야 한다. 이미 제6차 전력수급기본계획에서 대규모 석탄발전소 신규 건설 계획을 반영하면서, 한국의 에너지 시스템의 탄소 잠김 효과는 더욱 강화될 위기에 처해 있다. 비슷하게 탈핵 로드맵이 발표되면서 계획된 신규 핵발전소 건설은 취소되었지만 신고리 5,6호기 건설 재개 결정으로 인해서, 2080년경까지 핵발전소의 가동은 지속될 전망이다. 건설되어 가동되지 않은 설비들에 대해서는 더 많은 매몰비용이 나오기 전에 재검토가 필요할 것이다. 또한 에너지 시스템을 수정보완하면서 경로의존성에서 벗어나지 않으려는 여러 기획들에 대해서 냉정한 평가가 필요하다. 예컨대 이번에 수정보완된 2030 온실가스 감축 로드맵에서 포함된 CCS(U) 기술은 온실가스 배출 말단에서의 조정을 통해서 현행 시스템을 유지하면서, 새로운 재생에너지 시스템의 출현과 전환을 저지할 수 있다. 이미 바이오매스 혼소를 통해서 비슷한 효과를 경험한 바가 있다. 이 정부에 들어서 RPS 제도를 개선하면서 이 문제를 바로잡기 시작해서 다행스러운 일이다. 비슷하게 에너지안보를 이유로 해외 석유개발 사업자에게 ‘성공불융자’라는 특혜 제도를 운영하며 막대한 예산을 쏟아 붓는 것도 재검토해야 할 사항이다. 한편 에너지전환의 방향뿐만 아니라 과정 및 전략에 대해서도 토론하고 있다. 당시의 에너지정책은 기존의 에너지공급 중심의 방향성과 에너지산업 체제를 그대로 유지한 채, 연구개발 투자, 보조금 지급 등의 수단으로 재생에너지 이용을 확대하려는 ‘제도적 적응 전략’을 취하고 있기 때문에 구조적 한계를 가지고 있다고 평가했다. 이런 방식으로는 “에너지 절약과 재생가능에너지가 기존 에너지에 대한 완전한 대안으로서 선택되는 전환이 일어날 가능성은 희박”하고, “오히려 기존 에너지시스템을 보완”해주면서 “기존 에너지 시스템을 오히려 공고히 해주는 역할을 할 가능성이 크다”고 우려하였다(김종달, 1999: 24). 이러한 비판은 기존 시스템이 외부로부터 제기되는 비판에 직면했을 때, 이를 무시하거나 그 핵심적 요소들은 유지한 채 일부 표피 수준의 변화를 통해서 수용하면서 기존 시스템을 유지시켜 나가는 전략적 행동에 대한 분석(Geels, 2014; 송위진 외, 2017)과 유사하다. 이에 따라서 그는 ‘구조적 변화’를 요구하고 있는데, 이것에는 에너지산업 구조가 독점적 공급체계에서 시장경쟁체계로 전환해야한다는 주장도 포함되어 있었다. 마지막으로 한국 에너지전환 정책에 새로운 행위자들을 적극적으로 포괄하여야 한다. 이는 에너지전환의 비전과 경로에 대한 토론과 학습의 제도화 과정에서 이루어져야 한다. 그리고 지자체와 시민사회의 관심과 역량을 에너지전환 과정에 활용하는 방안을 강구할 필요가 있다. 이미 서울시의 혁신적인 에너지정책인 ‘원전하나줄이기’사업의 성공적인 진행은 지자체와 시민들의 에너지전환의 관심과 역량을 보여주기에 충분했다. 또한 제주도에서 이루어진 혁신적 실험인 ‘풍력공개념’(김동주, 2017)과 ‘제주에너지공사’는 전국으로 확산되면서, 지자체들의 에너지전환과 자립 시도에 유효한 수단을 제공하고 있다. 또한 100여개가 넘는 에너지협동조합이나 서울에서만 100개가 넘어선 에너지자립마을들은 에너지전환에서 시민들의 능동적인 역할을 가능하게 하는 방안으로 주목받고 있다. 이러한 움직임들은 에너지전환에서 에너지분권 전략의 현실적 가능성을 높여주고 있다.