트럼프 행정부의 강압전략 메커니즘을 중심으로 한 대북정책의 일관성 전망과 향후 북미관계 및 한국의 대응 방향 분석 doc_id PCY_201904050342454551_6

첫째, ‘정치적 권력기반의 잠식(power base erosion)’이다. 이는 강압적 수단을 통해 피강압국 정권과 엘리트 그룹 간의 관계를 위협하는 것이다. 즉 정권과 정권을 뒷받침하는 엘리트 그룹 간의 관계를 압박점(pressure point)으로 활용한다. 둘째, 사회동요(unrest)이다. 이는 대중의 불만 유도가 핵심이다. 핵심 권력기반을 잠식하고 균열하는 것이 힘들 경우에 엘리트 그룹이 아닌 국민 일반이나 특정 집단으로 강압 대상을 설정하는 것이다. 이러한 방식의 강압 메커니즘은 지도자로 하여금 국민들의 저항으로 인해 정치권력 기반을 상실할 수 있음을 인싟히키는 것이다. 종종 독재 국가들의 지도자들은 이러한 위협을 내란이나 봉기로 확산될 수 있음을 경계한다. 셋째, 최고 권력층의 제거(decapitation)이다. 이는 권력 지도층의 신변 위협을 통해 강압의 목적을 달성하고자 하는 것이다. 이는 정책결정자의 선호에 직접 강력한 영향력을 가하려는 강압책이다. 이러한 원칙과 방향은 강압전략의 전형을 보여준다. 앞서 이론 검토 부분에서 제시했던 강압전략의 원칙 및 메커니즘과 상당 부분 일치한다. 앞서 살펴보았듯이 강압국은 압도적 힘을 통한 주도권 행사·협상 메커니즘 과정에서 시간의 통제·높은 수준의 협력 목표 설정·최종목표 달성 시까지 강압의 지속(중간 단계의 협력 성과와 상관없이)과 같은 전략을 구사한다. 현재 트럼프 행정부는 북한의 완전한 비핵화(FFVD)까지 대북제재를 해제 하지 않겠다는 입장을 넘어, 대북제재 완화의 조건 등도 구체적으로 밝히지 않고 있다. 이는 북한의 양보와 협력을 최대한 견인하기 위해 대북제재라는 강압책을 최대한 활용하겠다는 속내이다. 아울러 완전한 비핵화 달성 시한에 구애 받지 않겠다는 입장을 밝힘으로써, 시간은 자신들 편이라는 점을 명확히 하고 있고 맹신하고 있다. 하지만 미국이 북한만을 강압한 것은 아니었다. 미국은 북한에 대한 직접 강압 외에도 중국에 대한 압박 수위를 높여 중국을 대북 강압에 적극 활용하고자 노력했다. 이미 트럼프 행정부는 2017년 4월 미국에서 개최된 중국과의 정상회담에서 이러한 전략 추진을 공개한 바 있다. 즉 미국은 중국의 전략적 이해 사안인 양국 간 무역 문제를 활용해 중국의 대북 압박 참여를 촉구했다. 즉 트럼프 행정부는 대중 무역 관련 경제적 손실과 중국의 정치외교적 저항을 감내하더라도, 중국의 더 큰 상대적 손실에 대한 두려움을 극대화해, 중국을 대북 강압을 적극적으로 견인하겠다는 전략을 채택하였다. 이는 앞서 살펴보았던 강압전략 메커니즘 여섯 가지 중 ‘간접 강압’ 전략에 해당된다. 당시 트럼프 행정부가 중국을 강압한 주요 수단은 세컨더리 보이콧 전면 실행, 슈퍼 301조 적용 검토, 환율조작국 지정 문제, 지적 재산권 침해 문제 등 양국 간 무역 분야 제재 조치들이었다. 이러한 미국의 전략은 미중 무역관계 중 중국의 민감성과 취약성이 극히 높은 취약 영역을 대중 강압의 압박점(pressure point)으로 적극 활용하고자 하는 전략의 일환이었다. 이러한 중국을 대상으로 하는 간접 강압 메커니즘은 2018년에도 계속되었다. 북한의 대미전략 차원에서, 선거 자체와 향후 북미관계 및 트럼프 행정부의 대북정책 변화 간 상관관계를 예상할 수도 있었다. 북한은 2018년 진행되고 있는 북미 협상과정에서 미국의 정치 일정을 염두에 둔 전략적 입장을 제시한 바 있다. 미국과의 비핵화 협상 시한을 트럼프의 재선 결정 시점과 연동해 제시한 것이 대표적이다. 아울러 금번 11월 중간선거 직전에 미국의 큰 양보를 기대하며 빠른 비핵화 협상의 진척을 요구했던 것도 또 다른 정황 증거가 될 수 있다. 북한은 가능하면 미국의 중간선거 이전에 자신들의 전략적 가치를 한껏 높여, 트럼프 행정부의 관심을 제고시키고자 했을 것이다. 즉, 만약 트럼프 대통령이 북미관계를 선거를 위해 충분히 활용하고, 그 과정에서 미국이 성급한 합의에 집착해 자신들에게 큰 양보를 할 수도 있을 것이라고 내심 기대했을 가능성이 있다. 트럼프 행정부의 대북정책 변환 가능성과 관련해서는 다시 세 가지 차원의 주장들이 있다. 만약 트럼프 대통령이 선거에서 참패한다면, 트럼프 행정부가 북한 문제에 대한 우선순위를 높일 정치적 필요성이 제기되고, 북미 협상을 통한 외교적 성과를 조기에 극대화하려는 방향으로 대북 정책을 재설계할 가능성이 있다는 주장이다. 이러한 주장은 중간선거 이후 북한과의 과도기적이고 불완전한 비핵화 타협 예상을 동반했다. 또 다른 주장은 만약 트럼프 행정부가 선거에 대승을 거둔다면 국내정치에 대한 성공과 자신감을 바탕으로, 현재의 대북정책 노선에 큰 변화를 도모하지 않고 북미관계를 안정적으로 관리하리라는 예상이다. 마지막 주장은 선거 결과와 행정부의 대북정책 전환과의 상관관계 자체가 크지 않을 것이라는 주장이다. 즉 트럼프 행정부가 집권 이후 비교적 일관된 대북전략을 구사하고 있으며, 이러한 전략은 향후 미국의 국내정치 요인에 큰 영향을 받지 않고 상당 기간 지속될 것이라는 주장이다. 그러나 이번 선거로 다수당이 된 민주당 하원은 다수결 원칙에 입각하여 트럼프와 공화당의 법안을 제지하려 할 것이다. 그 결과 공화당이 추진하는 법안의 통과가 난항을 겪는 경우가 늘어날 것이다. 다만 트럼프 대통령이 지난 임기 동안 TPP 탈퇴나 파리기후협정 탈퇴와 같은 주요 외교 사안을 행정 명령을 통해 결정했다. 이는 상원에서 공화당이 민주당의 의사진행발언제지(filibuster)를 막을 만큼의 의석수를 확보하지 못한 것이 한 원인일 수 있지만, 트럼프 대통령의 국정운영 특징임에는 틀림없다. 그리고 이러한 국정운영방식의 특징은 강력한 민주당 하원에 부딪힐 경우 더 강화될 수도 있다. 이러한 맥락에서 볼 때 대북정책에 큰 변화는 없을 것으로 예상된다. 왜냐하면 민주당과 트럼프 행정부 모두 대북제재를 유지하는 가운데 대화를 원하기 때문에 상호 입장 차로 인한 갈등으로 트럼프 대통령이 독단적 결정을 할 가능성은 크지 않기 때문이다. 무엇보다도 비핵화 문제는 초당파적 이슈이다. 따라서 대북정책도 극적인 변화는 없어 보인다. 현재와 같이 미국이 강압과 대화를 오가며 긴 협상과정을 거칠 가능성이 높아 보인다. 향후 북미관계에 미치는 주요 변화 동인은 미국의 대북전략, 북한의 제재저항능력, 관련국 간의 양자 및 다자관계 등이 될 것이다. 그러나 미국이 대북제재에 대한 엄격성을 유지하고 북한의 협력을 강제하거나 북한이 협력하지 않을 경우 제재의 강도를 서서히 높일 가능성이 높아 보인다. 특히 북한이 협력하지 않을 경우 북미 타협의 지연으로 북한의 제재에 대한 부담이 커진다. 이럴 경우 시간이 가면서 점차 미국이 주도권을 가지게 되고 북한의 제재저항능력을 낮추기 위해 중국에 대한 간접 강압을 지속할 가능성이 있다. 중국은 미국과의 불필요한 마찰을 피하기 위해 현재와 같이 제재레짐에 능동적으로 참여하게 될 것이다. 이럴 경우 우리 정부 역시 남북경협을 추진하기 어려워진다. 결국 북한은 미국의 요구를 능동적으로 수용하거나 다시 과거와 같이 핵능력 중심의 전략적 가치를 높이며 비핵화 협력 게임에서 이탈할 수 있다. 요약하면 제재 시간이 길어질수록 북한의 제재저항능력이 낮아지고 미국의 주도권은 강화되어, 미국의 강압하에 북미가 대화를 이어나갈 것으로 전망된다. 남북관계 발전과 정전협정 및 평화협정을 포함한 한반도 평화체제 수립 과정에 미국을 포함한 주변국의 역할과 협조가 필수적인 상황을 고려할 때, 미국의 선거 결과가 가져올 미국의 대외정책을 선제적으로 예측하고, 이를 바탕으로 대북정책을 수립하는 것은 매우 중요하다. 특히 4·27 남북정상회담 이후 한반도 정세는 한미동맹의 강화와 변화를 동시에 요구하고 있다. 따라서 향후 한미동맹의 방향을 예측하고 관련 대책을 수립하기 위해서는 미국의 의회 환경 변화로 인한 대북정책 및 한반도 정책 변화를 파악해야 한다. 공화당의 상원 승리는 트럼프 행정부의 지지가 어느 정도 안정적이 라는 것을 의미한다. 반면 공화당의 하원 패배 그리고 관련한 의석 변화 특징을 들여다 보면 공화당은 미국사회의 변화 요구에 직면해 있다. 이번 선거 결과를 보면 여성, 성소수자, 그리고 종교 및 인종 소수자 의원의 약진이 두드러진다. 그리고 이들 대부분이 민주당 소속이라는 점도 눈에 띤다. 또한 이들은 공화당 의석이었던 곳을 40석 이상 민주당 의석으로 바꾸며 당선되었다. 이러한 결과는 유권자가 다양한 배경의 의원을 원하고 있다는 것이다. 동시에 사회적 약자로 불리는 이들의 진출은 미국 국민이 미국사회의 다양한 측면에서의 불평등문제를 심각하게 인식하고 있다는 것을 의미한다. 자유주의적 관여를 버리고 ‘힘’에 의한 외교정책을 구사하는 미국과 ‘도광양회(韜光養晦)’로부터 ‘분발유위(奮發有爲)’로 외교정책의 기조를 전환한 중국의 동아시아 패권경쟁에서는 강자가 가려질 때까지 휴전과 확전이 되풀이될 것을 한국 정부는 각오해야 한다. 이 과정에서 한국의 국가전략이 우선 지정학적 차원에서 부상하는 중국의 군사적 위협에 적절하게 대응하기 위해서 미국과의 안보동맹을 공고화하는 것에서 출발해야 한다는 점에는 이론의 여지가 없어 보인다. 동시에 트럼프 행정부의 무역정책이 자유주의적 국제질서가 확립한 규칙을 무시하고 동맹국에 대해서조차 힘에 의한 압박으로 경제외교를 일관한다면, 한국은 자유주의적 국제 규범을 수호하기 위한 다자주의 제휴에 적극 나설 필요가 있다. 역사 문제의 우선순위를 조정하여 일본과의 협력을 조율하고, 신남방정책을 매개로 동남아 국가들과의 연계 또한 적극적으로 활용하여 한국의 국가이익을 확보할 필요가 있으며, EU 국가들과의 연결망 또한 두텁고 촘촘하게 교직하는 것이 바람직하다. 본 연구는 미국의 중간선거 이후 트럼프 행정부의 대북정책 노선과 북미관계에 큰 변화는 없을 것이라고 주장한다. 중간선거 결과 자체의 영향력이 미미할 뿐 아니라, 미국과 북한이 자신들의 기존 전략을 상당 기간 고수할 가능성이 높다고 판단하기 때문이다. 나아가 설사 선거 결과가 다소 파격적이었다고 하더라도, 선거 결과 자체가 트럼프 행정부의 대북전략 구상에 큰 영향을 미치기 어려웠을 것이라고 주장한다. 이러한 주장에 대해 본 연구는 트럼프 행정부의 대북정책은 소위 ‘강압전략’의 전형이며, 집권 이후 이를 일관되게 추진하고 있고 이를 상당 기간 고수할 것이라고 주장한다. 아울러 향후 북미관계를 결정짓는 주요 변수로 미국의 강압전략, 북한의 제재저항능력이라는 두 가지 요소를 설정한다. 본 연구가 지향하는 기대하는 효과는 크게 두 가지 차원이다. 첫째, 향후 미국의 대북전략과 정책이 어떠한 방향과 방식으로 투사될 것인가와 관련한 다양한 논쟁들에 대해 입장을 제시하고자 한다. 둘째, 향후 북미관계의 경로에 대한 거시적 방향과 구조적 특징을 제시함으로써, 한국 정부의 북한 비핵화 촉진 전략에 원용할 수 있는 분석 틀을 제공하고자 한다.