농업 부문의 인력 부족 현상과 고용 노동력 확보의 어려움 및 현행 외국인 근로자 제도의 한계와 개선 필요성 doc_id PCY_201904090514154631_3

지역별 주요 품목·축종이나 인력 풀(pool) 규모 등에 따라 개별 농가는 1) 사적 사회 연결망, 2) 전문작업단, 3) 민간 고용 서비스, 4) 공공 고용 서비스, 5) 고용허가제와 계절근로자제를 통한 외국인 근로자 고용 등 다양한 공급 경로를 활용한다. 그럼에도 기존에 활용하던 공급 경로만으로는 필요한 만큼 고용 노동력을 확보하는 데 한계가 있다. 무엇보다 연중 또는 시기별로 고용 노동 공급량이 수요량에 미치지 못하는 점이 근본 원인이다. 최저임금이 인상되면서 ‘임금 시세’ 역시 오를 것이라는 기대 심리도 임금 수준 교섭 과정과 고용 노동 수급에 영향을 미칠 수 있다. 이외에도 근로자 숙련도, 접근성(교통편 등), 숙박시설 유무 등도 변인이다. 상시 노동력(특히 외국인 근로자)을 많이 활용하는 축산이나 시설원예 농가는 다른 이유로 노동력 확보 문제에 제약을 받는다. 일손이 필요한 농가와 고용 근로자가 연결되어도 여전히 논의해야 할 문제 가 있다. 농가 입장에서는 적정 수준 임금을 지급하여 숙련된 인력을 정해진 시간 동안 최대한 활용하고 싶어 하지만, 이 조건을 모두 충족하는 일손을 구하기는 쉽지 않다. 지역별·품목별로 일당 수준이 암묵적으로 정해져 있는 사례를 쉽게 발견할 수 있다. 그럼에도 일부 농가는 ‘시세’를 감당하기 어려워한다. 정해진 일당 외 에도 부수적으로 비용이 발생하기 때문에 농가가 실제로 부담하는 비용은 사전에 정해진 일당보다 많다. 최경수(2018)가 정액 급여 일부(사회보험 기여금, 상여금, 수당 등)가 최저임금에 포함되지 않아 실제 시간당 임금이 최저임금보다 1.2배까지 늘어날 수 있다고 파악한 것과 비슷하다. 고용 인력을 확보해도 작업 장소까지 이동하는 과정에서 어려움을 겪는다(접근성 문제). 교통 수단 유무와 교통비용 분담 문제도 나타나곤 한다. 고용 노동자 입장에서 교통비 부담 여부는 민감한 문제이고, 작업 참여 의사에도 영향을 미친다. 일부 지역에서는 접근성 외에 숙박 시설도 영향을 미쳤다. 출퇴근 하는 대신 숙박을 하면서 장기간 일하고 싶은 고용 노동자가 있어도 교통과 숙박 조건이 맞지 않아 계약을 맺지 못했다. 특정 작업을 적기(適期)에 마쳐야 하는 농가 입장에서 고용 인력의 숙련도는 중요한 문제이다. 숙련 인력은 수가 상대적으로 적고, 수요자 간 경합이 많으며, 임금도 많이 주어야 하기 때문에 확보하기 쉽지 않다. 단기 작업이 잦다 보니 구직자는 임금이나 근로 조건에 민감하게 반응하곤 한다. 사전에 작업을 하기로 합의를 했더라도 이를 파기하는 사례도 적지 않다고 한다. 상대적으로 구하기 쉬운 미숙련 노동력을 차선책으로 쓰지만, 농가 입장에서 불만을 갖곤 한다. 이 문제는 한편으로 고용 노동력 교육 문제와도 연결된다. 영농 순기 계절성 때문에 특정 기간에 고용 노동력 확보 문제는 더욱 심각해진다. 상시 노동력을 많이 활용하는 축산이나 시설원예 농가는 다른 품목 농가 보다 계절성 문제를 덜 겪지만, 인력 자체가 부족하여 노동력 확보 문제에 제약을 받는다. 예를 들어 고용허가제(고용 노동부)를 활용하여 외국인 근로자를 고용할 수 있지만 쿼터 때문에 충분한 노동력을 확보하기 어렵다. 고용 노동력 수요에 비해 공급 규모가 부족하기 때문에 고용 노임은 오를 수밖에 없다. 이러한 현상은 품목이나 인력 풀 규모 등 지역 특성에 따라 강도가 다르게 나타날 수 있다. 반면 고용 노동력을 제공하는 입장에서 농작업을 수행할 유인은 상대적으로 적다. 정기수는 고용 노동자가 농업 부문 작업을 선호하지 않는 이유로 타 산업보다 낮은 임금 수준, 농작업에 대한 정보 및 홍보 부족, 계절성 때문에 지속적으로 일할 기회 부족, 낮은 접근성(출퇴근 등), 보험 가입 및 교 육 등 근로 환경 열악을 들었다. 고용 노동자는 이러한 여건을 고려하여 유보 임금(reserve wage) 수준을 높게 책정할 수 있다. 개별 농가에서 지급할 수 있거나 지급하고자 하는 임금 수준의 최대치가 유보 임금보다 낮다면 협상이 이루어지기 어려울 것이다. 비교적 근래에 도입한 농업 부문 외국인 근로자 제도도 고용 노동력 부족 문제를 해결하는 데 한계를 드러내고 있다. 고용허가제는 외국인 근로자 수요가 꾸준히 늘어나고 있지만 쿼터제 운영 특성상 탄력적으로 대응하지 못하고 있다. 주요 원인은 필요 인력 산정 방식의 정합성, 업종별·규모별 허용인원 상한, 등이다. 근무처 추가제도도 복합한 행정 처리, 노동력 수요의 계절성, 불법 파견근무 악용 사례 등으로 인해 당초 기대보다 원활하게 작동하지 못하고 있다. 기존 주요 고용 노동력 확보 경로 외에 새로운 대안으로 외국인 근로자를 활용하려는 시도가 지속적으로 이루어졌다. 1993년 산업연수생 제도를 모태로 시작된 외국인 근로자 도입 정책은 2004년 고용허가제와 연수취업제 형태로 병행되다가, 2007년부터 고용허가제로 통합 운영되고 있다. 농업 부문 외국인 근로자에게 적용되는 정책은 고용허가제 비전문인력 제도 중 E-9(일반 외국인력)이 주를 이룬다. 고용허가제는 상용직 고용형태로 허용된 일부 품목(작물재배업, 축산업, 농업 관련 서비스업)에서 외국인 근로자를 고용 할 수 있도록 한 제도이다. 그러나 농업 부문 에서는 대부분 임시 및 일용 근로 형태로 고용 노동력을 확보한다. 고용허가제는 이러한 임시 및 일용 근로 형태 고용에 원칙적으로 대응하지 못한다. 또한 고용허가제는 외국인 근로자를 고용할 수 있는 품목별 영농 규모 기준을 통과하지 못한 소규모 농가의 인력 부족 문제를 해결하지 못하였다. 2016년『경제활동인구조사』기준으로 한국 농업 부문 전체 고용 노동력(임 시, 일용, 상용 근로자) 중 외국인 근로자 고용 비중은 19.4%이다. 이러한 농업 부문 노동력 고용 기제가 크게 변화한 계기는 2004년 이후 외국인 근로자 유입이 본격화된 점에서 찾을 수 있다. 이 절에서는 농업 부문 외국인 근로자 고용과 관련된 대표적인 제도인 고용허가제와 계절근로자제를 개관한다. 농업 부문을 비롯해 인력 부족이 심화된 산업에서는 고용허가제(E-9 비자)를 도입하여 정부 주도로 외국인 근로자를 확보하고 있다. 농축산업 부문에서는 2004년부터 본격적으로 해당 제도가 적용되어 오고 있다. 고용허가제를 통한 농업 부문 외국인 근로자 도입 규모는 정부가 사전에 정한 쿼터(quota)를 따른다. 정해진 도입 규모에 따라 외국인 근로자는 농업 부문에서 상용 근로자로 일하게 된다. 2016년 기준으로 결정된 쿼터는 농업 부문에서 7,100명이었다. 고용허가제를 통해 입국한 외국인은 법적으로 최장 4년 10개월까지 국내에 체류할 수 있다. 2015년 기준으로 E-9으로 체류하면서 농업 부문에 종사하고 있는 외국인 수는 총 2만 7,984명이다. 외국인 근로자 문제는 제도 측면 과제를 해결하는 데서 접근할 필요가 있다. 먼저 현장 수요에 부응하고 있지 못하는 현행 외국인 근로자 관련 제도를 개선 해야 한다. 고용허가제를 통한 외국인 근로자 도입 규모는 각 산업 부문별로 매년 쿼터가 결정된다. 그러나 엄진영·우병준·김윤진이 지적했듯 이 현행 쿼터제는 다음과 같은 문제가 있다. 1) 현행 쿼터제는 고용 인원이 적은 소규모 사업장이 다수를 차지하는 농축산업의 현실을 반영하기 어렵고, 2) 고용노동부가 도입 규모를 산출할 때 기반이 되는 외국인 부족 인원 기재 시 품목별 영농규모에 따른 외국인 근로자 고용 허용 기준이 반영되어 있지 않다. 3) 농업 부문 전체 근로자 수는 지속적으로 감소하고 있지만, 고용 노동력 중 상용 근로자는 최근 10년 동안 오히려 증가 추세에 있다. 현재까지 쿼터제 도입 규모는 농업 부문 인력 감소 추세를 이용하여 농업 부문 전체 인력 고용 감소를 전제하고 도출되었다. 그러나 고용허가제는 상용 근로자 대상 정책으로서 농업 부문의 상용 근로자 증가 추세를 반영하고 있지 못하다. 따라서 보다 현실성 있는 외국인 근로자 도입 규모를 결정할 수 있도록 관련 제도를 개선해야 한다.