전문대학의 경영 효율성 분석을 바탕으로 한 지역거점 준공영제 전환 및 재정 지원 체계 개편 방안 doc_id PCY_201907150326218921_12

평생교육법 제2조 제2항은 평생교육기관의 유형을 세 가지로 크게 구분하고 있다. 첫째, 평생교육법에 따라 인가 등록 신고된 시설 법인 또는 단체이다. 둘째, 학원의 설립․운영 및 과외교습에 관한 법률에 따른 학원 중 학교교과 교습학원을 제외한 평생직업교육을 실시하는 학원이다. 셋째, 그 밖에 다른 법령에 따라 평생교육을 주된 목적으로 하는 시설․법인 또는 단체이다. 평생교육법 제2조 제2항은 평생교육기관의 유형을 세 가지로 크게 구분하고 있다. 첫째, 평생교육법에 따라 인가 등록 신고된 시설 법인 또는 단체이다. 둘째, 학원의 설립 운영 및 과외교습에 관한 법률에 따른 학원 중 학교교과 교습학원을 제외한 평생직업교육을 실시하는 학원이다. 셋째, 그 밖에 다른 법령에 따라 평생교육을 주된 목적으로 하는 시설 법인 또는 단체이다. 정부 재정지원과 학생이 납부하는 등록금 이외에 다양한 재원이 활용될 수 있도록 하는 것도 필요하다. 특히 전문대학이 지역 산업이나 기업과 연계된 교육이나 훈련, 자문서비스의 제공 등 상업적 계약을 통한 재원 확보를 늘려나가도록 유도해야 한다. 이렇게 정부 지원을 확대함과 동시에 학생의 등록금 감면이 가능하도록 함으로써 앞서 분석되었던 것과 같이 4년제 대학생에 비해 상대적으로 불이익을 받고 있는 전문대생의 상황을 개선해가야 한다. 한편, 전문대학을 대상으로 실시되던 기존의 목적성 재정지원사업(Programme-based Targeted Funding)을 점진적으로 축소해감으로써 지역거점 준공영 전문대학의 육성에 필요한 재정 부담을 줄여나가야 할 것이다. 목적성 재정지원사업의 경우 투명성을 저해하고 거래비용이 증가될 위험을 내포하고 있을 뿐만 아니라 기존 사립전문대학의 준공영제 참여 유도를 위해서도 축소가 불가피하다. 준공영제로의 전환, 운영은 개별 사립대학들의 자발적 선택에 따르도록 한다. 아마도 구조조정의 압력에 시달리는 사립대학들이나 재단의 재정여력은 부족하지만 교육의 질 제고 의욕이 강한 사립대학들이 준공영제로의 전환, 운영을 받아들일 가능성이 높을 것이다. 물론 준공영제로의 전환, 운영을 희망하는 사립대학 모두의 전환을 허용 하는 것이 아니라 희망 사립대학 중에서 재단의 교육의지, 지역 내 상황, 재정 지원가능 규모 등을 감안하여 일정한 절차를 통해 전환 대상 대학을 선별하는 식이 되어야 한다. 지역별로 다수의 준공영 전문대학을 두기보다는 지역별 거점대학으로 1개의 준공영 전문대학이 운영되도록 하는 것을 원칙으로 설정해야 한다. 이 때 규모의 경제가 작동 될 수 있도록 지역별 거점대학은 지역 내에 산재해 있는 여러 개의 대학들이 연합, 연계하는 종합 전문대학의 형태를 취하는 것이 바람직하다고 생각한다. 참고로 스코틀랜드에서는 지난 몇 년간에 걸쳐 지역을 14개로 나누고 각 지역에 기본적으로 1개의 전문대학만을 두는 형태로 47개의 전문대학을 통폐합시켜 26개로 축소하였다(하이랜드와 도서 지역처럼 외딴곳이 많아 통합이 어려운 경우에는 다수 대학의 존재를 인정). 또한 14개 지역별로 지역위원장(Regional Chair)을 두고 지역 내 전문대학을 관할하도록 하는 거버넌스 시스템을 구축하였다. 이는 기본적으로 규모의 경제를 추구 하고, 지역 내의 수요에 부합하는 지역 통합적인 효과적 교육이 이루어지도록 하고자 함이었다. 기존 사립대학의 전환을 전제로 지역별 준공영 거점 전문대학을 별도로 만드는 방식이 아니라 이미 지역별로 존재하는 기존의 폴리텍을 적극 활용하는 전문대학 구조 개편 방안도 검토해볼 수 있다. 본 연구를 통해 기존 전문대학에 비해 경영 성과도 우수하고 보다 효율적인 학교 운영이 이루어지고 있는 것으로 밝혀진 기존 폴리텍이 중심이 되어 일부 사립전문대학을 흡수, 합병하는 방식으로 지역별 준공영 거점 전문대학을 육성하는 문제에 대한 전향적 논의도 가능해 보인다. 관련해서 최근 기획재정부와 고용노동부, 교육부 등 범부처 합동으로 재정이 열악한 지방 전문대 등을 취업 중심의 폴리텍대학과 통폐합하거나 폴리텍대학으로 전환을 유도하는 등의 방안을 검토 하고 있는데, 이는 시의적절한 것으로 생각된다. 지역거점 준공영 전문대학에 대해서는 기본적으로 성과 협약이나 계약(Performance Agreements or Contracts)을 통해 재정지원이 이루어질 수 있도록 한다. 국가와 개별 준공영 전문대학간에 국가와 해당 지역, 해당 전문대학의 필요에 가장 잘 부합하는 주요 성과 목표와 이러한 성과를 잘 보여줄 수 있는 간명한 성과 지표를 상호 협의와 합의하에 설정하도록 하고, 이 목표가 달성되지 못할 경우 지원금의 일부 회수 조치가 가능하도록 해서 성과 달성에 노력할 수 있도록 하는 기제를 확보할 필요가 있다. 전문대학별로 특정 미션에 맞춘 목표 설정이 필요한 것은 고등교육기관의 다양성을 확 보하고 특성화가 가능하도록 유도하기 위해서이다. 또한 성과 지표를 간명하게 설정 하도록 하는 것은 계약 준수를 평가하는 행정역량의 낭비를 최소화하고 관료적 절차를 회피하기 위함이다. 효율적으로 판명된 대학 중에서도 준거집단 참조횟수가 많을수록 모범적이고 효율적인 대학을 의미한다. 준거집단 참조 횟수가 많은 상위 10개 대학을 제시하면 같다. 상위 10개 대학의 순서는 다소 상이하지만, CCR 모형과 BCC 모형을 불문하고 준거집단 참조 횟수가 많은 상위 10개 대학 중 8개 대학이 동일하다. 이는 결국 규모에 대한 제약의 여부와 관계없이 모범적이고 효율적인 전문대학들이 동일하다는 것을 의미하며, 다시 말해 이들 대학은 유사 규모 대학과 비교해서 효율적일 뿐만 아니라 규모 자체도 효율적인 대학임을 의미한다. 또한 상위 3개 대학과 4~10위 대학 간의 참조 횟수의 차이가 매우 크며, CCR 모형에 의할 경우 4~8위 대학과 9~10위 대학 간, BCC 모형에 의할 경우 4~5위 대학과 6~10위 대학 간에도 준거 정도의 편차가 상당하다. 상위 3개 대학은, 약간의 순위변동은 있지만, CCR 모형과 BCC 모형을 불문하고 동일하다는 점도 특징적이다. 지금까지의 논의 결과를 종합해보면, 전문대학들의 효율성 수준에 상대적 차이가 적지 않으며, 비효율적으로 운영되고 있는 기관들이 상당히 많은 편임을 알 수 있다. 또한 전문대학의 효율적 운영과 관련해서는 규모가 일정한 정의 영향을 미치고 있는 것으로 확인되었다. 대규모 대학의 경우 규모의 경제가 작동해서 보다 효율적으로 운영되는 측면이 있는 것이다. 그러나 효율적으로 판명된 대학의 면면을 보면, 소규모로 특성화하는 것이 중요하다는 사실도 드러났다. 또한 국공립대학이 사립대학보다 더 효율적으로 운영 되고 있음도 알 수 있었다. 그러나 폴리텍대학을 제외한 분석에서는 국공립대학과 사립 대학 간에 효율성 차이가 나타나지 않았다는 사실에서 확인되는 것처럼, 이는 순전히 폴리텍대학의 효과에 기인한 것이었다. 이러한 분석 결과는 전문대학의 규모를 확대하거나, 작은 규모라도 특성화해서 운영하는 것이 운영 효율성을 도모하기에 유리한 측면이 있음을 보여주고 있다. 또한 현재의 사립구조를 유지한 상태에서의 지원 확대가 재원의 효율적 활용을 가져올 것이라는 보장이 없다는 점, 다시 말해 폴리텍대학과 유사한 준공 영화를 통한 지원이 오히려 더 효율적인 결과를 가져올 수 있음도 시사하고 있다. 여기에서는 DEA(Data Envelopment Analysis) 모형을 이용하여 전문대학의 경영효율성 실태를 분석한다. DEA 모형은 1990년대 후반 이후 교육기관 등 비영리기관의 효율성 측정에 널리 사용된 방법이다. DEA 모형 중에서는 Charnes 외(1978)의 CCR 모형과 Banker, Charnes & Cooper(1984)의 BCC 모형이 가장 많이 활용된다. CCR 모형은 규모에 대한 투자효율 성이 일정하다고 가정한다. 이는 투입물을 증가하여도 산출이 일정한 비율로 밖에 증가하지 않는 것을 의미한다. 즉, 의사결정단위(decision making unit, DMU)가 규모에 대한 수익불변(constant return to scale)의 기술 가지게 된다. BCC모형은 규모가 변할 때 효율이 증가할 수도 있고 감소할 수도 있는 경우를 고려한 모형이다. 이러한 조사결과가 타당하다면, 재직자에 대해서는 평생학습의 활성화를 위한 해법을 무엇보다도 평생학습에 참여할 수 있는 시간 제공에서 찾아야 하며, 실업자나 비경제활동인구에 대해서는 주로 적절한 교육프로그램을 제공하는 것에서 해법을 모색할 필요성이 제기된다. 재직자에게 제공되는 교육훈련의 성과는 충분한 교육훈련 시간이 주어질 경우 보다 클 것으로 생각된다. 보다 장기의 교육훈련 시간이 주어진다면 급격한 기술의 변화에 대응하는 근본적인 내용의 새로운 학습이 가능할 것이며, 이를 통한 인적자본의 축적은 궁극적으로 기업의 혁신을 지원하는데 매우 긍정적으로 작용하게 될 것이다. 또한 교실수업이 아닌 현장에서 이루어지는 실습이 교육훈련에 대한 흥미를 높이고 교육훈련의 성과가 높다고 한다면, 현장실습적 요소를 많이 가진 교육프로그램일수록 더 적절하다고 할 수 있을 것이며, 이런 점에서 실업자나 비경제활동인구에 대해서는 현장에서 OJT 형식으로 진행되는 교육훈련프로그램이 보다 더 바람직할 수 있다. 지금까지의 분석결과를 통해 전문대학에 대한 추가적인 재정지원 필요성이 있으며, 재정지원시 기존의 사립대학을 유지하는 형태의 지원보다는 준공영화를 통한 지원이더 적절할 것임을 확인할 수 있었다. 이를 토대로 본 연구에서는 폴리텍대학과 유사하게 준공영 형태로 운영되는 전문대학의 확대 필요성이 있음을 강조하고자 한다. 보다 구체적으로는 적어도 학생 수 기준 50% 수준까지 준공영 형태로 운영되는 전문대학 육성을 장기 목표로 해서, 재정 상황에 맞게 단계적인 목표를 설정하고 그 비율을 점진적으로 확대해 나갈 것을 제안한다. 물론 새롭게 준공영 형태의 전문대학을 신설하는 것이 아니라 기존 사립대학들이 정부의 충분한 재정지원을 받는 조건으로 국가적, 사회적 책무성을 충족시키는 방향으로 전환하여 운영되도록 해야 한다는 의미이다. 이와 관련해서는 정부의 재정 보조를 전제로 정부가 학교 운영에 직접 개입한 우리나라의 사립 고등학교 운영 사례를 참조 할 수 있을 것이다.