프랑스 돌봄 서비스 체계의 현황과 전문 인력 및 비공식 돌봄자의 문제점, 그리고 향후 정책적 과제 doc_id PCY_201908020136583121_2

프랑스는 두 가지 주된 목표를 위해 돌봄사업을 개발한다. 첫째, 노인과 장애인을 지원하는 것이다. 둘째, 새로운 전문 직업 영역을 개발해 실업률을 낮추는 것이다. 그런데 이 두 목표가 서로 상충하는 것으로 나타났다. 두 번째 목표의 양적 측면이 항상 질을 동반하지는 않기 때문이다(Le Bihan & Sopadzhiyan, 2018). 노인돌봄 영역은 보다 큰 영역인 ‘개인 서비스’ 영역의 일부로 종사자의 수에 초점을 맞추어 누구라도 서비스를 제공할 수 있는 영역이다. 1980년대 말에 이 분야의 학위 과정이 만들어지고, 2002년과 2016년 종사자 훈련프로그램이 개선되었지만 재가돌봄 영역은 여전히 낮은 수준의 훈련이 주를 이루고 있다. 통계에 따르면(Marquier, 2010) 보건, 사회 영역을 통틀어 돌봄 종사자들의 62%는 학위가 없다. 오늘날 프랑스에서는 시설돌봄의 품질이 이슈가 되고 있다. 2011년부터 2015년까지 입소자 수가 늘었음에도 요양원 직원 수는 늘지 않았다. 프랑스 요양원은 요즘 요금제 개혁이라는 난제와 함께 상당한 어려움에 직면해 있다. 2017년 말부터 노동쟁의가 수차례 있었으며, 상황은 악화되고 있는 듯하다. 또 다른 이슈는 전문 돌봄 종사자들의 근로 조건에 관한 것이다. 이들은 불안정한 근로 조건에서 일할 뿐 아니라 훈련도 제대로 받지 못하고 있다. 이 직종은 프랑스인들에게 인기가 없다. 돌봄 종사자 대부분이 정규직으로 고용되어 있어 고용의 모양새는 안정적이지만, 이러한 고용의 안정성은 표면적일 뿐 시간제 일자리가 많고 한 사람의 돌봄 종사자가 여러 명의 사용자 밑에서 일하는 상황이 빈번하다(Devetter & Lefebvre, 2015). 돌봄 서비스업은 상시 근로자 비율이 30% 미만으로 상시 일자리를 제공하는 곳이 별로 없다(Marquier, 2010). 주당 평균 근무 시간은 4.9일당 26.1시간이다. 재가돌봄 종사자들은 한 주에 평균 6.5명을 돌보는데, 이 중 5.4명이 노인이다. 평균임금은 월 832유로(약 106만원)이지만 정규직일 경우 상시 근로는 월 1190유로(약 151만원),6) 시간제 근로는 월 717유로(약 91만원)를 받는다. 또한 일하는 곳이 공공기관인지, 민간단체인지에 따라 급여가 달라진다(Nahon, 2014). 노인들을 위한 임시 주택이나 요양원, 간호 서비스 역량이 증가했음에도 불구하고(2011년부터 2015년까지 6.5% 증가), 서비스 접근에 여전히 문제가 있다는 연구 결과들이 나왔으며(Court of Auditors, 2014; 2016), 공통적으로 다음 세 가지 주요 문제를 지적한다. 첫째, 서비스 제공에 투명성이 결여돼 이용자들이 자기에게 가장 적절한 서비스를 찾기 힘들다. 둘째, 사회적 돌봄 서비스의 비용이 문제다. 의료비는 건강보험에서 보장받을 수 있지만, 사회적 돌봄 서비스에 드는 부가적인 비용은 가족들에게 상당한 부담이 된다. 요양원 비용 중 이용자가 지불해야 하는 비용은 극빈자를 위한 사회주택수당을 제외하면, 월 1500유로(약 191만원)에서 1750유로(약 223만원) 사이다(극빈자를 위한 사회주택수당 제외). 개인자립수당 수급자들은 자신들의 돌봄 프로그램에 대해 평균 월 80유로(약 10만원)를 지출한다(Fizzala, 2016). 셋째, 지역 격차가 크다. 관련법은 프랑스 전역에 적용되지만 각 정책은 데파르트망과 지역보건소(ARS)들이 지역에서 집행해 지역적 격차가 불가피하다. 특히 시골 지역은 도시 지역에 비해 제공하는 재가돌봄 서비스나 간호 서비스의 수 자체가 적다. 프랑스 돌봄제도의 마지막 범주는 비공식 돌봄 종사자들이다. 더 이상 가족이 홀로 돌봄을 담당하도록 내버려 두지는 않지만, 공공 프로그램이 가족의 돌봄을 대체하는 것은 아니다. HSA 조사에 따르면(Soullier, 2011), 돌봄을 받고 있는 사람의 48%는 비공식 돌봄자에 의해서만 돌봄을 받고, 20%는 전문가에 의해서만 돌봄을 받으며, 32%는 전문가와 비공식 돌봄자 모두에게 돌봄을 받는 것으로 나타났다. 다시 말해 돌봄을 받는 사람 10명 중 8명은 친족의 돌봄을 받는다는 것이다. 노인을 돌보는 비공식 돌봄자 중 44%(60세 이상 노인)는 배우자이다. 비공식 돌봄자 중 20%는 딸이며, 13%는 아들, 또 다른 13%는 아버지나 어머니인 것으로 조사되었다(Weber, 2015). 돌봄을 외부에 위탁할 수 있게 되면서 여러 전문가들의 역할을 조정할 필요성과 비공식 돌봄자의 ‘돌봄 관리자’(care manager) 역할이 부각되었다(Da Roit & Le Bihan, 2011). 예산 삭감의 기조 속에서 새로운 서비스를 만드는 것이 어려워지자 돌봄을 제공할 뿐 아니라 돌봄 관리자로서의 역할을 수행하는 비공식 돌봄자(친족뿐 아니라 이웃 혹은 친구)의 중요성이 부각되면서 이러한 역할이 「2015년 고령사회적응법」(loi relative à l'adaptation de la société au vieillissement)에 반영되었다. 프랑스에서 비공식 돌봄자를 위한 정책은 이들에 대한 재정적 보상보다는 이들의 활동을 지원하는 데 초점이 맞춰져 있다. 친족(배우자 제외)의 돌봄을 보상하는 데 개인자립수당(APA)을 활용할 수 있지만, 이러한 방법은 많이 쓰이지 않는다(2016년 기준 수급자의 8%). 이 문제는 일과 삶의 균형과 연관된 문제이다. DREES의 HSA 조사 결과(2008) 한 명 이상의 60세 이상 친족을 정기적으로 돌보는 돌봄자가 430만 명인 것으로 추산되었다(Soullier, 2011). 이 돌봄자들의 평균 연령은 58세였으며 대부분 여성이었다. 일반적으로 노인돌봄자의 57%가 여성이지만 돌봄을 받는 사람의 의존성이 높을수록 돌봄자의 여성 비율이 증가했다. 같은 조사에서 돌봄자의 46%는 은퇴자였으며, 39%는 직장인, 6%는 실업자, 9%는 무직자였다. 누군가를 돌보게 되면 그 스트레스와 피곤함 때문에 돌봄자가 종사하는 일에 영향이 미친다. 돌봄자의 11%는 근무 시간을 줄이거나 병가를 내거나 직장을 바꾸는 등 자신들의 직장 생활을 바꿔야 했다. 돌봄휴가제를 이용해 일과 삶의 만족스러운 균형을 성취하는 재직 돌봄자가 얼마나 되는지에 대한 구체적인 자료는 없지만, 최근 한 조사(Sirven, Naiditch, Fontaine, 2015)에 따르면 돌봄휴가를 내는 사람이 거의 없어 조사 응답자의 7%에 불과했다. 대부분의 돌봄자들은 돌봄휴가제에 대해 잘 알지 못했다. 사실상 돌봄자들은 무급이거나 수당이 적은 돌봄휴가를 내기보다는 병가나 연차를 쓰는 경향이 있다. 재정의 지속가능성을 확보하려면 지역 이해관계자들의 참여가 중요하며, 다음 네 가지 정책 방향을 제시할 수 있다. 첫째, 지난 10년간 우선적 정치 의제로 다뤄졌듯이 기존 시스템, 조직, 기관, 전문가들을 잘 연계·조정하는 것이 중요하다. 둘째, 「2015년 고령사회적응법」에 발표된 예방 사업을 개발해야 한다. 셋째, 기술적 해결책을 활용해야 한다. 노인과 그 가족들을 지원하는 방법으로 신기술에 투자하는 것은 프랑스에서 비교적 최근의 일이지만(2000년대 말) 정책적 우선순위가 높다. 소위 ‘실버경제’의 범위는 첨단 안전 기술과 로봇으로부터 가장 단순한 보조 기술과 노인의 주거 및 이동에 필요한 원거리 지원 서비스 등에 이르기까지 폭넓다. 실버경제는 재가돌봄을 지원하는 정책으로 성장과 산업 발전, 고용에까지 영향을 미칠 것이다. 넷째, 정책 예산에 관한 것으로 「2015년 고령사회적응법」의 약점이기도 하다. 7억 유로(약 8942억원)의 연예산은 턱없이 부족하다. 따라서 중기적 관점에서, 인구 변화를 감안한 장기요양 분야의 재정 원칙은 가변적이다. 1990년대에 처음 부상했던 ‘제5의 사회보장국’(the 5th social security branch)을 창설하는 가능성이 재기되었다.