퀘벡의 보육, 성인 돌봄, 사회적 주거 분야에서 나타나는 사회적경제의 발전 과정과 거버넌스 구조 및 성과와 한계 doc_id PCY_201908120500475751_2

Jenson(2002, 2009)은 퀘벡 정부가 CPE를 신뢰했던 주요 이유로서 거버넌스를 지목했다. CPE는 1979년 이후부터 사업체 운영을 통해 발생한 이익을 구성원에게 배분하지 않는다는 요건 외에 운영이사회에 부모의 대표성이 과반수 이상 반영되어야 하는 설립 요건을 가지고 있었다. 이러한 부모의 의결권 행사는 보육기관 운영이 비영리기관의 장이나 이사진이 아닌 부모 집단의 의사가 직접적으로 반영되는데 기여하였고, 이러한 구조적 정당성을 통해 CPE는 정부와 사회로부터 신뢰받는 보육 주체로 인식되었다. 1996년 퀘벡 교육부 장관은 영리기관에 더 이상 재정 지원을 할 수 없다고 발표한 후, 비영리기관에 대한 지원을 추가적으로 확대했다. 이 시기 이후 영리기관 역시 CPE 체제의 전환을 통해 보육료 지원을 받을 수 있도록 하였는데, 부모위원회 및 이윤 배분과 관련한 요건을 갖추면 가능하도록 하였다. CPE는 정부에 의해서 서비스 질이나 교육 내용 측면에서 정부의 관리를 받으며, 운영에 있어서는 부모들의 직접적 통제하에 있었다. 이러한 거버넌스 구조를 통해 CPE는 퀘벡의 핵심적 보육기관으로, 퀘벡 사회적경제의 상징으로 자리 잡았다(Jenson, 2002; Haddow, 2015). CPE는 현재 퀘벡 정부가 사회적경제에 지급하는 전체 지출액의 80% 수준을 차지하고 있다(Arsenault, 2016). 1997년에 3만 7315명의 영유아(전체 영유아 대비 10%)에게 서 비스를 제공하였고, 2018년 현재 9만 5327명의 영유아(전체 영유아 대비 약 22%)에게 서비스를 제공하고 있다(Lalonde-Graton & Lepine, 2002; Ministère de la Famille, 2018). CPE의 이러한 성장은 퀘벡의 사회적경제 발달과 고용 확대에 기여하였다. 하지만 퀘벡의 돌봄 영역 사회적경제의 성과는 일정한 한계점을 가진다. 보육과 성인 돌봄과 같은 돌봄 섹터는 다른 여타의 유럽 국가들과 마찬가지로 저임금 일자리이며, 다른 산업 분야에 비해 높은 이직률을 보이고 있다. CPE에 의해 주도되는 보육 부문은 성인 돌봄에 비해 상대적으로 나은 상황인데, 이는 정부의 정책적 우선순위와 해당 섹터의 결집력에 의한 협상력의 차이에서 기인한 것으로 논의되고 있다(Lund, 2011). 지난 10년 동안 퀘벡 정부의 보육지출은 3.5배가량 증가하였다. 이는 보육교사의 보수 체계의 개선에 긍정적 영향을 끼쳤기 때문이다. 반면 성인 돌봄 부문에서 사회적경제는 보육 분야에 비해 하나의 명료한 전략적 입장과 정부와의 협상력을 만들어 내지 못함으로써 성인 돌봄 분야에서 양질의 일자리를 창출할 만큼의 예산을 투여하는 데 한계가 있었다. 서비스 비용은 15년 전에 비해 40%가량 증가하였지만, 정부 수가는 이러한 인상분을 거의 반영하지 못하고 있어 실질적으로 임금 인상을 가로막는 주요한 요인으로 지목되고 있다. 캐나다의 보건의료서비스는 NHS 형식의 조세 기반 보편적 보건서비스를 가지고 있지만, 보건법 제정 당시 성인 돌봄은 보편서비스 체계에 포함되지 않았다. 하지만 고령화가 진전되면서 노인, 장애인, 만성질환자에 대한 돌봄 수요는 꾸준히 증가되어 왔다. 연방 차원에서의 정책적 대응은 미미하였지만, 지역의 1차 의료기관과 자선단체 등에서 자원봉사 등을 통해 서비스 욕구에 대응하여 왔다. 하지만 각 지역의 상황에 따라 서비스는 매우 분절적인 양상을 보였다. 이러한 분절적 발달은 이후 1996년 회의에서 성인 돌봄 영역에서의 사회적경제 확장에 대한 안건을 제기하게 되는 배경이 된다. 하지만 1996년 회의에서 성인 돌봄 영역에서의 사회적경제 확장은 다른 노사 주체에게 환영받지 못했다. 노조 측은 성인 돌봄이 공적 영역이기 때문에 사회적경제와 같은 민간 영역이 공식적으로 진출하는 것에 의구심을 표출했다. 이들은 성인 돌봄이 보건의료서비스와 같이 공적인 책임 영역이기 때문에 사회적경제와 같은 민간 영역이 전달체계에 참여하는 것이 타당하지 않다고 보았다. 이에 사회적경제를 지향하는 지역사회 단체들은 기존의 공공 영역과 민간 영역을 대체하지 않고 새로운 영역을 개척하여 일자리를 창출해야 한다는 논리를 중심으로 대응해 나갔다. 성인 돌봄의 영역에서 사회적경제 섹터가 신변관리가 아닌 가사지원에 특화된 서비스 영역을 개척할 것이며, 민간시장의 가사지원서비스가 신체적으로 취약성을 가진 대상자에게는 과소공급되고 있는 점을 내세워 차별성을 강조했다. 이러한 논리가 수용되면서 사회적경제는 가사지원서비스를 중심으로 노인 돌봄 영역에서 빠르게 확장하는데, 퀘벡 정부는 101개의 가사서비스 협동조합의 설립을 지원하였고 8만 5000명의 이용자, 6000명의 요양보호사, 1억 달러의 연간 매출이라는 정책효과를 창출하게 된다. 보육서비스와 달리 노인 돌봄서비스에서의 다주체적 거버넌스는 기본적으로 협동조합체계를 통해 자리 잡게 된다. 가사노동 협동조합은 요양보호사와 같은 종사자가 출자에 참여하고, 조직운영과 경영에 참여를 보장받는 데서 기존의 비영리기관과 차별성을 가진다. AccèsLogis가 사회적경제를 통해 추진되고 확장된 것은 1970년대의 공공주택 사업에 대한 문제의식에 배경을 두고 있다. 빈곤층에 대한 주거 대책으로서 공공주택은 이들을 지역사회로부터 유리하고, 낙인효과를 유발한다는 점에서 정책적 효용성이 상당히 의심받고 있었다. 이러한 상황에서 1996년 경제고용회의에서 사회적 주거에 대한 합의가 도출된 것은 사회적 주거 관련 단체들의 역할이 컸다. 퀘벡의 주요 주거운동단체인 Front d’action populaire en réaménagement urbain(FRAPRU)과 전문성을 가진 기술자원 집단인 Groupe de ressources techniques(GRTs)는 1996년 회의에서 사회적 주택을 정부의 어젠다로 강하게 요구하였다. 1997년 회의에서 차상위 계층의 주거 상황이 의제화되었으며, 이들은 사회적 주택이 실업률 제고 등을 통한 투자 가치를 창출해 내며, 주거가 재산 세습의 수단이 아닌 도시 내 연대의식의 기반으로 작용할 것이라고 주장하였다(GTEs, 1996). 캐나다는 자산조사를 통한 연방 공공주택 프로그램을 가지고 있었다. 하지만 1990년대 후반 연방정부가 공공주택에 대한 투자를 철회하면서 캐나다 전역에서의 공공주택 프로그램이 종료되었다. 이 시기 캐나다 연방에서 퀘벡은 유일하게 독자적인 사회 주거 프로그램을 운영하였는데, 1998년 도입된 AccèsLogis 사업은 공공 부문, 지역사회, 그리고 민간 자원의 혼합을 통해 중저소득계층에게 사회적 주거(social and community housing)를 제공하고 있다(SHQ, 2018). 현재 퀘벡은 13만 1000여 호의 사회적 주거를 보유하고 있다. 이 중 6만 3000호가 연방정부가 제공한 공공주택, 3만 8000호가 비영리주택이며, 3만 호가 협동조합이 제공하는 주택이다(Ducharme, 2014). AccèsLogis 사업은 재정과 운영방식에서 다주체적 거버넌스의 특징을 보인다. 먼저 재정은 주정부, 시정부, 그리고 대출금으로 확보되었는데, (1) 최대 60%까지는 주정부 보조금, (2) 최소한 15% 이상의 시정부 부담, (3) 30~40%의 대출금(guaranteed mortgage loan)으로 구성된다. 대출금은 35년 이상의 기간 동안 임차료를 통해 분할 상환하도록 하여 실사용자에 의해서도 비용 분담이 이루어지도록 하였다. 빈곤 가구의 경우 정부가 임차료 보조사업(Rent Supplement Program)을 통해 가계에서 지불하는 임차료가 가구총임금(gross income)의 25%를 넘지 않도록 보조하였다(Ducharme & Vaillancourt, 2012). 조직적 측면에서 AccèsLogis 사업은 건물에 대해 협동조합이나 비영리를 통한 집합적 소유 형태로 운영되었다. AccèsLogis 사업은 이전 공공주택에 비해 보다 민간 주체와 이용자의 역할을 강화하고, 실질적으로 이용자들이 참여한 거주 프로젝트를 구현하였다.