주택용 전기요금의 누진제 적용 및 산업용과의 요금 차이에 대한 오해와 그 원인인 전력 생산·공급 원가의 구조적 차이 doc_id PCY_201908160225012641_1

전기요금과 관련한 수많은 불만 중 대표적인 것은 사용량에 비례해서 요금을 부과하는 것이 제일 공평한 방법이지 않느냐 하는 지적이다. 일반적인 재화들처럼 각자가 사용한 만큼 요금을 부담하도록 하면 될 터인데, 왜 누진제를 적용하는지 이해할 수 없다는 의견이 많이 제기된다. 또한 누진제를 산업용이나 일반용에는 적용하지 않고 왜 주택용에만 적용하느냐는 불만도 많다. 산업용 혹은 일반용의 경우 누진제의 부담이 없을 뿐더러 요금수준도 낮다 보니 전기요금에 대한 부담 없이 전력을 펑펑 쓰는데, 일반 시민들은 누진제 때문에 한여름에도 에어컨을 제대로 가동하지 못하는 상황이 반복되면 안 된다고 점잖게 훈계하는 이들도 적지 않다. 하지만 이는 가격결정 체계에 대한 충분한 이해가 부족하기 때문에 생긴 오해이며, 전력산업만이 갖고 있는 특수성에서 비롯되는 비용 결정과정의 복잡함 때문에 생긴 것이라 볼 수 있다. 최종소비자 입장에서는 동일한 재화로 보인다 할지라도, 그 생산 및 유통과정에 차이가 있다면 비용의 차이가 발생하는 것은 당연하다. 전력 생산 과정에서 발생하는 비용은 크게 고객비용(혹은 수용가비용), 수요비용, 에너지비용으로 분류할 수 있다. 주택용 전기요금과 관련한 논의가 진행될 때마다 반복해서 언급되는 내용 중 하나는 산업용 전기요금에 비해 부당하게 비싼 요금을 주택용 소비자에게 부과하고 있으며, 산업용 전력판매에서 발생하는 적자를 주택용에서 거둬들인 추가수입으로 메꾸고 있다는 오해이다. 또한 산업용 및 일반용에는 적용하지 않는 누진제를 주택용에만 적용하고 있다는 사실 또한 많은 소비자들의 공분을 사고 있다. 사실관계를 확인하기 위해 먼저 전기요금 수준에 대해 살펴보자. 산업용 전기를 싸게 공급하고 있다는 생각은, 현재 산업용에 적용 중인 경부하 요금과 주택용의 전력량요금 간의 단순 비교에서 비롯된 오류이다. 산업용(을) 고압B 선택II를 기준으로 살펴보면, 경부하 시간대의 전력량요금은 겨울철에는 63.2원/kWh, 봄·가을철 및 여름철에는 56.2원/kWh이 부과되고 있다. 주택용의 경우 가장 저렴하게 부과되는 요금이 78.3원/kWh(고압 1단계)이니, 단순 비교만 할 경우 산업용에 대한 특혜가 있는 것 아니냐는 세간의 주장은 일견 설득력이 있는 것처럼 보인다. 하지만 이러한 오해는 산업용과 주택용 전기의 원가 차이에 대한 이해가 부족하기 때문에 생긴 것이다. 산업용은 다른 사용종별에 비하여 전력의 수전전압이 154kV 이상인 경우가 많고, 전력을 사용하는데 있어서 시간별 사용량의 차이가 적어 높은 부하율을 보이는 특성이 있다. 고압으로 전력을 수전하는 경우 배전투자비와 판매관리비 절감과 함께 배전손실률이 낮아서 일반 저압수전 부하에 비하여 공급원가가 저렴해진다. 또한 부하율이 높은 경우 같은 전력량을 사용하는 다른 부하에 비하여 최대전력이 낮아서 발전소의 건설투자비가 크게 절감되고 발전비용이 싼 기저부하용 발전기의 활용을 높여 결과적으로 공급비용도 낮아질 수밖에 없다. 즉, 소비자 입장에서는 똑같은 전기인 것처럼 보인다 할지라도, 그 생산 및 수송 과정에서 발생하는 비용 차이가 엄연히 존재하기 때문에 구조적으로 산업용 전기의 원가가 주택용 전기보다 낮은 것이다. 산업용이 주택용에 비해 생산비용이 저렴하며, 이로 인해 전기요금 수준 또한 낮다는 것은 해외의 사례를 살펴보더라도 쉽게 확인할 수 있다. OECD 국가 중 멕시코를 제외한 모든 나라에서 주택용이 산업용보다 전기요금이 비싼 것으로 확인되며, 평균적으로는 그 배율이 1.49배인 것으로 조사되었다(2017년 기준). 이러한 경향은 유럽 국가일수록 더 크게 나타나는데, 핀란드, 스페인, 스웨덴은 주택용이 산업용에 비해 2.5배 이상 비싸며, 덴마크의 경우는 3.54배까지 차이가 벌어진다. 반면 우리나라의 주택용과 산업용의 배율은 1.11배로, 조사 대상 국가 중 멕시코를 제외하고 주택용 전기요금이 상대적으로 가장 저렴한 나라이다. 이러한 상황은 2016년 누진제 개편으로 주택용 전기요금이 인하됨에 따라 더 심해져, 2018년 기준으로는 주택용(106.87원/kWh)과 산업용(106.46원/kWh)의 판매단가가 거의 동일한 것으로 나타났다. 앞서 서술한 바와 같이 주택용의 전력 생산비용이 산업용에 비해 비쌀 수밖에 없는 구조임을 생각한다면, 이제는 산업용으로부터 주택용으로의 교차보조가 일어나고 있는 것으로 보는 것이 합리적일 것이다. 두 번째, 왜 주택용에만 누진제를 적용하는지에 대해 살펴보자. 누진제의 주요 목적 중 하나는 전력수요 억제를 통한 수요관리에 있다. 산업용 및 일반용의 경우에는 수요관리를 위해 계절별 시간대별 차등요금제를 도입하여 운영 중에 있으며, 기본요금이 최대 전력수요의 크기에 따라 달라지도록 설계되었다. 따라서 산업용 및 일반용 수용가가 피크시간 대의 부하를 다른 시간대로 이동할 수 있다면, 전력량 요금으로 인한 부담을 줄일 수 있을 뿐만 아니라 최대전력의 크기도 낮추는 효과가 있다. 즉, 산업용 및 일반용의 경우는 이미 운영 중인 요금제를 통해 어느 정도 수요관리의 효과를 달성하고 있다고 보는 것이 타당할 것이다. 또한 최종소비재로 사용되는 주택용 전력과는 달리, 산업용과 일반용의 경우 부가가치를 생산하기 위한 중간재 형태로 투입되는 경우가 많으므로 무작정 전력소비를 줄이도록 하는 것만이 능사는 아니다. 대신 수요관리를 통해 생산비용이 낮은 시간대로 전력소비를 이동시킬 수 있다면, 추가 발전설비의 투자비용을 줄일 수 있을 뿐만 아니라 전력 생산비용도 절감할 수 있는 장점이 있다. 이후 주택용 누진제는 시대상황에 따라 누진단계와 누진배율을 신축적으로 조정하였다. 일반적으로 국제유가가 상승하는 시기에는 누진단계가 확대되고 누진배율도 강화되었으며, 유가하락기에는 이와 반대의 모습을 띄게 된다. 제2차 석유파동 직후인 1979년 6월에 종전 5단계 3.9배인 누진제를 12단계 15.2배로 대폭 강화하였다가 유가가 안정됨에 따라 1989년에는 4단계 4.2배 수준까지 완화한다. 이후 유가가 다시 급등함에 따라 누진단계 수를 재차 확대하고 누진배율도 강화하였는데, 2000년에는 누진배율이 18.5배에 달하기도 하였다. 2002년에는 주택용 전기요금 체계가 저압과 고압으로 분리되었으며, 2005년 6단계 11.7배(저압 기준)로 조정된 후 2016년까지 지속되었다. 한편 기본요금의 경우 처음에는 누진단계와 상관없이 동일 수준의 요금이 부과되다 1980년 2월부터 누진단계에 따라 기본요금이 차별화되기 시작하였다. 2005년 이후 6단계 11.7배(저압 기준)의 누진제 구조가 계속 유지됨에 따라 주택용 누진제의 누진배율을 완화하는 방향으로 개선해야 한다는 주장이 지속적으로 제기되었다. 이에 따라 2013년 당시 여당과 정부는 주택용 누진제를 3단계로 축소하는 것을 주요 내용으로 하는 전기요금 개편안을 검토하였으나, 서민들에게 더 많은 전기요금을 걷게 되는 효과가 있으며 오히려 전기를 많이 사용하는 부자들만 혜택을 보게 된다는 이른바 ‘부자 감세’ 논리를 앞세운 당시 야당의 반대와 이에 따른 여론 악화로 무산된 바 있다. 이후 2014년에 수립된 제2차 에너지기본계획은 “주택용 전력사용 환경 변화를 반영하여, 주택용 전기요금 누진체계를 단계적으로 개선”할 것을 주요 정책과제 중 하나로 제시하였으나, 이 역시 실제 성과로는 이어지지 못하였다. 이러한 일련의 과정을 살펴본다면 당시 우리나라에 적용되고 있던 누진제의 문제점 및 개선의 필요성에 대한 공감대가 전문가 그룹을 중심으로 어느 정도는 형성되어 있었으나, 누진제 완화에 따른 혜택이 고소득층에만 집중될 것이라는 막연한 여론으로 인해 개편이 제대로 이루어지지 못한 것으로 사료된다.