현행 주택용 전기요금 누진제의 한계와 소득재분배 효과의 실효성 문제, 그리고 합리적인 요금 체계 설계를 위한 대안적 논의 doc_id PCY_201908160225012641_3

그 결과를 살펴보면, 우선 전력사용량과 소득수준 간의 상관관계가 높지 않다는 사실을 알 수 있다. 전력사용량이 많을수록(즉, 누진 1단계에서 3단계로 이동할수록) 고소득 가구의 비율(5분위 평균소득을 초과하는 가구의 비율)이 높아지는 것은 사실이나, 전력사용량이 적은 1단계에도 소득수준이 높은 가구(1분위 평균소득을 초과하는 가구)가 차지하는 비율이 81.5%에 달한다. 이러한 분석결과는 아주 중요한 의미를 가지고 있다. 누진제를 통해 소득재분배 효과를 얻기 위해서는, 전력소비량이 적으면 대부분 저소득층이어야 하며 전력소비량이 많다면 반드시 고소득층일 것이라는 관계가 성립해야만 한다. 하지만 감사원 실태조사 보고서에서 드러났듯이, 누진 1단계에 저소득층뿐만 아니라 고소득층도 상당히 높은 비율로 존재하며, 반대로 누진 3단계에도 저소득층이 상당부분 포함되어 있어 누진제 본래의 취지와 다른 결과를 초래할 것으로 우려된다. 즉, 소득 수준이 높음에도 불구하고 전력소비량이 적은 가구는 낮은 수준의 전기요금 혜택을 보게 되지만, 소득 수준이 낮으면서 전력소비량이 높은 가구는 오히려 전기요금 부담만 더 커지게 된다. 또한 감사원 보고서는 가구별 소득수준보다는 가구원 수가 전력소비량에 미치는 영향이 더 크다는 사실을 보여주고 있다. 전력사용량이 증가할수록 1~2인 가구 비중은 작아지는 반면 4~5인 이상 가구의 비중이 증가하는 것이다. 소득수준이 낮더라도 가구원 수가 많다면 전력소비량이 높아질 가능성이 커지게 되며, 이러한 특성을 가진 가구는 주택용 누진제로 인한 전기요금 부담이 더 커질 수밖에 없는 것이다. 이러한 사실을 종합해본다면, 전력소비량이 적은 가구일수록 저소득층일 가능성이 높으므로 낮은 전기요금을 통해 지원해야 한다는 전제는 더 이상 유효하지 않다. 전력을 많이 쓰는 저소득 가구는 오히려 누진요금으로 인해 전기요금 부담이 커질 수 있으므로 현행 누진제가 원래 의도한 바처럼 소득재분배 효과를 달성했다고 보기 어려운 측면이 많다. 따라서 소득재분배를 위해 누진제를 계속 유지해야 한다고 주장하기는 어려울 것으로 보인다. 현행 전기요금은 “전기공급에 소요된 취득원가 기준에 의한 총괄원가를 보상하는 수준에서 결정하는 것을 원칙”으로 하고 있다. 또한 “전기사용자의 부담능력, 편익정도, 기타 사회정책적 요인 등을 고려하여 전기사용자간에 부담의 형평이 유지되고 자원이 합리적으로 배분되도록 형성”되어야 한다. 하지만 현행 주택용에는 이러한 원칙이 잘 지켜지고 있지 않다. 소비자는 자기가 원하는 만큼 전기를 마음껏 쓸 수 있도록 요구하고 있으며, 정부는 저렴한 가격에 전기를 공급하는 것이 공기업의 책무라는 입장을 견지하고 있다. 그렇다면 전력의 생산비용은 과연 누가 부담해야 하는 것일까? 전기는 보편적인 생활을 위해 반드시 필요한 서비스라는 사실을 부정할 수는 없다. 하지만 누구나 대가없이 마음껏 누릴 수 있는 것은 결코 아니며, 다른 재화와 마찬가지로 소비에 따른 정당한 대가를 지불해야만 한다. 규제 당국이 해야 할 일은 보편적 서비스를 제공하는 판매사업자가 이를 이용해 폭리를 취하지 않도록 규제함과 동시에, 소비자가 자신이 사용한 전기에 대해 적정한 비용을 부담할 수 있도록 합리적인 요금체계를 설계하는 것이다. 주택용 전기요금 체계는 국가별 및 판매사업자별 특성에 따라 다양한 형태를 나타내고 있다. 따라서 그 중 어느 하나만이 정답이라고 말하기는 어렵다. 앞서 살펴본 바와 같이 해외에서도 누진제를 채택한 사업자가 많이 있으며, 가까운 일본 또한 수십 년째 주택용 누진제를 운용 중이다. 따라서 누진제를 폐지하는 것이 옳은지, 아니면 계속 유지하는 것이 좋은지에 대한 논쟁 자체는 무의미하다고 말할 수 있다. 누진제를 계속 적용하고자 한다면 누진구간, 누진배율, 요금수준 등을 어떻게 설계할 것인지에 대해 고민하는 것이 더 바람직한 자세이며, 만약 누진제가 아닌 다른 요금제를 도입하고자 한다면 해당 요금제를 구체적으로 어떻게 설계할지에 대해 논의하는 것이 필요하다. 만약 앞으로도 누진제를 계속해서 유지하고자 한다면 누진배율은 반드시 축소해야 할 것으로 보인다. 1단계 요금 수준을 높이고 3단계 요금을 낮추되, 단기에는 한전의 전력 판매수입에 변화가 없거나 감소하지 않도록 설계하는 것이 필요하다. 현재의 주택용 요금은 원가에 크게 못 미치는 것으로 판단되므로, 원가회수를 위해서는 주택용의 요금 수준이 큰 폭으로 인상될 수밖에 없다. 누진제를 완전 폐지 후 단일요금제로 가는 것도 무방할 것으로 보인다. 앞서 필자가 설명한 바와 같이 단일요금제는 전력 공급에 따른 비용구조를 제대로 반영하지 못하는 문제점이 있긴 하지만, 현재 우리나라 상황에서는 다른 어떤 제도보다도 소비자의 수용성 확보 차원에서 가장 현실적인 대안일 수 있다. 다만 단일요금제를 적용하게 된다면 주택용 전력소비에 대한 수요관리 수단을 상실하게 되어 안정적인 전력수급에 대한 우려가 커질 수밖에 없다. 따라서 단일요금제를 적용하기 위해서는 수요관리를 할 수 있는 방안이 추가로 검토되어야 할 것이며, 이에 대한 검토 없이 단일요금제를 적용하기는 힘들 것으로 보인다. 한편 단일요금제를 적용한다 할지라도, 그 요금수준은 현행 1단계 요금처럼 저렴한 수준에서 설정하기는 어려울 것이다. 이미 판매사업자는 주택용 전력 판매를 통해 상당한 수준의 손실을 보고 있는 것으로 알려져 있는데, 1단계 요금수준으로 단일요금제를 적용한다면 한전이 추가적으로 입게 되는 판매 손실은 기하급수적으로 늘어날 것이다. 국내 전력의 공급과 소비에 있어서 공급시설의 위치문제는 지역간의 갈등을 일으켜 왔다. 국내 전력의 주요 소비지역은 수도권에 위치하고 있지만 발전소는 수도권에서 멀리 떨어진 원거리에 위치하고 있기 때문에, 발전소 및 송배전 건설로 인한 음의 외부효과(위험성, 환경오염)의 비용을 전력생산지 인근의 주민들이 지불해야 하는 실정이다(이근대·박명덕, 2015). 전력공급시설인 발전소, 송전탑, 송전선로 등의 건설에 따른 사회적 갈등비용과 각종 규제로 인한 재산권 행사제한 및 지가하락 등에 대한 보상책 미흡한 가운데, 국내 전기요금은 단일 체계로 지역간의 차별성이 존재하지 않고 있기 때문에 전력생산지역과 소비지역의 형평성 문제를 더욱 부추기고 있는 실정이다. 발전시설을 많이 보유하고 있고 타 지역으로 전력을 많이 송전하는 지역에서는 국내 단일요금제에 대해서 이의를 제기하고 있으며 전력자급률에 따른 전기요금 차등제에 대한 목소리를 높이고 있다. 현행 전력요금 체계에서는 발전소와 송전망을 가지고 있는 지역에 대한 고려가 되지 않고 있어, 전력수요가 많은 지역에서도 자체적으로 발전소를 유치하고자 하는 유인이 전혀 발생하지 않고 있다. 발전소 및 전력공급시설 주변지역에 대한 보상제도가 실행되고 있으나, 공급시설에서 일정거리 이내의 지역에 대해서만 보상이 주어지고 있고, 발전소와 전력공급시설이 위치하고 있는 지역 및 지자체는 보다 높은 수준의 보상을 요구하고 있는 실정이다. 지역석탄발전소가 집중된 충청남도를 시작으로 단일요금체계에 대한 문제는 지속적으로 제기 하고 있다. 또한 원자력 발전소 주변지역에서도 지역별 차등요금제에 대한 요구를 하고 있는데, 원자력 발전은 국내 전력 생산의 30% 이상을 차지하고 있고 원전에서 생산된 전기를 타지역으로 송전하고 있는데 반에, 원전운용에 대한 위험은 지역의 몫이기 때문에 위험에 대해서 보다 높은 보상을 해줄 것을 요구하고 있으며, 이에 대한 하나의 대안으로 전기요금 차등화에 대한 요구를 하고 있다.