인구정책의 타당한 논거 마련과 효과적인 정책 수단 선정 및 효과성 평가의 중요성 doc_id PCY_201908260538557111_2

고출산과 저출산 현상을 막론하고 다양한 정책적 개입이 이루어졌고 현재도 이루어지고 있지만, 이러한 정책적 개입이 항상 타당한 근거에 기초하고 있는 것은 아니다. 과거 고출산 현상에 대응하는 방안으로 국가가 주도하여 인구 통제 성격의 가족계획을 추진한 사례가 많지만, 고출산 현상이 반드시 사회 발전 목표에 부정적인 것은 아니다. 예컨대 인구학자들이 내린 결론은 인구증가율이 ‘과도히’ 높을 경우에 고출산이 사회경제적 발전 목표에 부정적일 수 있다는 것이다(앞에서 언급한 Cassen, 1994 및 Reher, 2011의 논의 참고). 고출산과 마찬가지로 현재 대부분의 선진국이 직면한 저출산 현상도 국가의 직간접적인 개입이 이루어지고 있지만, 그 논거의 타당성 또한 명확하지 않다. Lutz(2007, p. 22)가 지적한 것처럼 정책적 개입을 하기 위해서는 논거가 타당해야 할 뿐만 아니라 효과 또한 기대할 수 있어야 한다. 아무리 중요한 사회 이슈라고 하더라도 정책적 개입의 효과가 없으면 정책적 개입의 필요성을 인정하기는 어렵다고 할 수 있다. 물론 인구정책의 효과에 대한 평가 작업이 매우 어려운 과제라는 점은 이미 언급한 바 있다. 저출산 현상이 잠재적으로 초래할 수 있는 문제에 대응하기 위하여 2006년부터 10년 이상 저출산·고령사회 기본계획이 추진되고 있지만 현재까지도 심각한 저출산 문제가 완화될 기미는 보이지 않고 있다. 정책적 개입의 필요성에 관한 회의적 시각 또한 없지 않지만, 현재 한국 사회가 경험하고 있는 인구학적 변화가 국가의 경제성장을 우선시함으로써 출산과 양육 환경이 크게 열악해진 것과 밀접히 연관되어 있다는 점을 고려할 때 개개인의 삶의 질 향상을 위한 정책적 개입은 저출산 문제 완화 측면에서도 매우 중요하다고 할 수 있다. 다른 한편으로 저출산 문제에 대응한 정책적 개입과 이로 인한 재정 지출이 크게 증가함에 따라 인구정책의 효과성 문제 또한 중요한 이슈로 등장하고 있다. 학술적으로, 그리고 정책적으로 인구정책의 효과를 검토하는 연구가 증가하고 있지만, 체계적인 인구학적 이론 혹은 분석 틀 없이 정책 평가 논의를 진행함으로써 분석 결과의 정책적 함의를 극대화하지 못하는 경향이 있었다. 다른 정책 영역과 마찬가지로 인구정책도 정책의 효과성에 대한 경험적 분석이 일정한 역할을 할 수 있다. 그러나 Grant 등(2004, p. xiii)이 지적하는 것과 같이 현재까지 인구학적 지식의 한계 때문에 사회경제적 맥락에서 정책 효과를 정확히 분리하기는 쉽지 않다는 점을 지적할 필요가 있다. 정책적 개입의 효과가 정치적, 사회적, 경제적 맥락에 의존한다는 이들의 지적(Grant et al., 2004, p. 136)은 인구정책의 효과성 평가에서 경험적 연구의 어려움을 잘 보여 준다고 할 수 있다. 인구정책의 효과성에 대한 경험적 분석에서 검토될 필요가 있는 또 다른 사항은 인구정책 영역의 특성을 잘 반영할 필요가 있다는 점이다. 무엇보다도, 인구정책 평가에서 고려할 필요가 있는 사항으로는 May(2012, p. 212)가 지적하는 바와 같이 정책적 개입이 (기대하는) 결과로 이어지기까지 시간적으로 간극이 발생할 수 있다는 점이다. 무엇보다도 정책적 개입의 방식에 따라 결과물 산출까지 어느 정도의 시간적 간극이 존재하는가를 판단하기 쉽지 않다는 점에서, 그리고 대부분의 활용 가능한 자료가 단기 정보에 국한되는 관계로 인구정책의 효과를 경험적으로 판단하기는 쉽지 않은 문제가 있다. 인구정책의 목표 설정과 더불어 이를 달성하기 위한 적절한 수단을 선정할 필요가 있다. 인구정책 일반에 관한 논의에서 May(2012, p. 60)는 인구정책 수단으로 정보의 제공, 법적 규제, 재정 지원, 직간접 투자를 언급하고 있다. 과거 출산 억제 정책이 주도하던 시대와 마찬가지로 최근의 출산 장려 정책에서도 이들 수단이 종합적으로 고려될 수 있다. 그러나 출산 억제 정책과 달리 출산 장려 정책은 임신-출산에 따라 개인이 부담하는 직간접 비용이 크게 증가한다는 점에서 재정 지원과 보육 등 직간접 투자(서비스 제공)가 상대적으로 중요한 역할을 한다고 볼 수 있다. 일-가정 양립과 관련하여 중요한 의미가 있는 근로 환경 개선 또한 단순한 법적 규제를 통해 기대하는 효과를 달성하기 어렵다는 점에서 다양한 재정 지원 및 직간접 투자와 맞물려 추진할 필요가 있을 것이다. 이에 대응하여 현 정부 들어 기존 저출산 대응 정책을 비판적인 관점에서 재검토하는 작업이 진행 중인데, 기본적으로 현 정부는 기존 저출산 대응 정책의 패러다임 전환을 시도하고 있다. 합계출산율 상승에 초점을 맞춘 과거 1~3차 기본계획과 달리 현 정부의 저출산 대응 정책은 삶의 질 향상을 표방하고 있다(저출산고령사회위원회, 2018). 물론 인구정책의 패러다임 전환이 단순한 문제가 아니라는 점에서 현 정부에서 추진 중인 저출산 대응 정책이 진정한 패러다임 전환이라고 평가할 수 있는지는 후속 논의를 지켜볼 필요가 있다. 다른 한편으로 저출산 대응 정책의 패러다임 전환을 둘러싼 논의를 살펴보면 정책의 효과성 문제가 중요한 이슈로 등장하고 있음을 알 수 있다. 재정의 제약이 존재하는 현실 세계에서는 주어진 목표 달성을 위해 재원을 효과적으로 사용할 필요가 있다. 더욱이 전 세계적으로 진행되는 인구 고령화 현상은 재정의 지속 가능성과 관련된 위험을 가중시키는 측면이 있다. 다른 측면에서, 인구 고령화 현상으로 인한 재정적 지속 가능성 관련 위험 증가는 저출산 문제에 대한 보다 적극적인 대응을 어렵게 하는 원인이 되고 있다. 개발도상국 인구정책에서 출산력 분야의 논의는 대체로 명확하다. 상당수 개발도상국이 직면한 고출산 문제는 경제성장 측면에서도 중요한 의미가 있겠지만, 보다 근본적으로 여성의 지위 향상, 양성평등, 더 나아가 개개인의 삶의 질 향상 측면에서도 긍정적인 함의를 가지고 있다는 점에서 인구정책 목표로 출산율 감소를 설정하는 데 상대적으로 이견이 많지 않다. 물론 고출산이 경제성장에 걸림돌이 된다는 점에서 정책적 개입을 통해 출산율을 낮추어야 한다는 논리에는 주의가 필요하다. 참고로 1994년 카이로 국제인구개발회의(ICPD) 전에 열린 전문가 회의에서는 인구와 발전의 관계에서 인구 성장률이 연 2% 이상으로 급격한 경우에 사회 발전 목표에 부정적일 수 있음을 지적한 바 있다(Cassen, 1994, pp. 13-14). 상대적으로 최근의 논의인 Reher(2011, p. 27) 또한 유사하게 경제 발전에 부정적인 함의를 초래할 수 있는 인구성장률 수준(임계치)은 대략 1.5~2%임을 지적한 바 있다. 개발도상국과 달리 저출산 문제가 주를 이루는 선진국에서는 문제가 상당히 복잡하다. 저출산과 기대여명 증가로 인한 인구 고령화가 중대한 인구학적 위험 요인으로 등장하고 있지만, 효과적인 인구정책 수단을 찾기가 쉽지 않다. 사망력(mortality)은 기본적으로 사망률 감소만이 가능한 선택지라는 점에서 정책적 개입의 여지가 크지 않다. 반면 저출산 문제를 완화하기 위해서는 출산율 상승이 필요하지만, 출산율 상승을 이끌 효과적인 기제를 찾기가 쉽지 않다는 문제가 있다. 무엇보다도 민주주의 이념에 기초한 현대사회에서는 출산이 개인(부부)의 의사결정에 의존하며, 출산에 따라 부담해야 하는 직간접 비용이 상당히 크다는 점이 문제로 지적된다. 출산에 따른 부담은 재정 문제에 한정되지 않는다. 복지 체계가 공고히 구축된 선진 복지국가들에서도 대부분 저출산(NRR < 1) 현상을 경험하고 있는 점에서 볼 수 있듯이, 자아실현이나 생활 방식 측면에서 현대사회에서의 삶은 고출산과 조응하지 않는 측면이 강하다.