원자력 정책 결정 과정에서 대중 여론의 결정적인 영향력과 갈등 완화를 위한 공론화 과정의 중요성 doc_id PCY_201908260548453561_1

원자력 관련 정책결정에 있어 여론은 중요한 역할을 한다. 원자력 관련 정책은 정치적으로 내려지는 경우가 많기 때문이다. 행정부는 원자력 정책에 직접적인 영향을 미친다고 할 수 있는데, 대통령 혹은 총리 등 행정부의 수반을 선출하는 선거를 할 때 각 후보는 자신의 정치적 입장 뿐 아니라 여론을 파악하여 이를 바탕으로 공약을 만든다. 정치적으로 원전에 우호적인 입장이라 하더라도 반원전 여론이 높은 상황이라면 원전에 소극적인 공약을 내세울 가능성이 높다. 또한 선거에서 각 후보의 당락에도 여론이 지대한 영향을 미치기도 한다. 대만의 경우 2016년 총통선거에 원전 이슈가 부상했고, 반원전을 표방한 민진당의 후보가 당선되는데 반원전 여론이 중요한 역할을 했다고 할 수 있다. 뿐만 아니라 공론화 과정, 의회에서의 입법과정, 국민투표 등 탈원전의 각 단계에도 여론이 중요한 역할을 한다. 에너지정책의 결정과정은 과학자, 관료 등 전문가들의 영역에서 점차 일반 대중의 여론이 반영되는 정치·사회적 문제로 변화하고 있다. 이러한 기조변화에 큰 영향을 미친 것은 대형 원자력사고이다. 특히 후쿠시마 원전 사고 이후 에너지 정책 결정 구조(프레임)에 기존의 3E1)에 안전성이 강조되는 흐름이 발생하였다. 과거 안전성에 대한 평가는 안전기준, 스트레스테스트 등에서 보듯이 지극히 기술적인 전문가의 영역에 있었다. 그러나 이제는 원전안전에 대한 평가가 기술적인 평가 결과 뿐 아니라 일반 대중이 어떻게 인식하느냐에도 크게 영향을 받게 되었다. 이러한 흐름에 따라 에너지 정책 결정의 주도권이 전문가의 영역에서 일반 대중의 여론이 반영되는 정치·사회적 과정으로 이동하고 있다. 원전을 운영하는 대부분의 국가에서는 원자력의 이용에 대해 찬성하는 여론과 반대하는 여론이 대립하고 있으며, 이러한 여론은 정부의 정책, 법 등에 반영되어 제도화되기도 한다. 그 결과는 두 가지로 나뉘는데, 하나는 원전을 그대로 운영하는 것이고 다른 하나는 원전에서 탈피 하는 것이다. 미국, 일본, 중국, 영국 등은 원전을 유지하고 있지만, 독일을 위시하여 스위스, 이탈리아, 대만 등의 국가는 탈원전을 선언하였다. 반원전 여론은 원전을 운영하거나 도입을 추진하는 국가에서 공통적으로 보이는 현상이다. 대부분의 원전 운영국에서 원전에 대한 찬반 여론은 서로 대립하고 있으며, 어느 쪽이 우세하느냐에 따라 원전정책이 영향을 받는다. 반원전 여론은 이후의 탈원전 정책 결정으로 가는 길의 기반이 된다. 특히 반원전 여론의 상승으로 탈원전을 주장하는 정당의 지지도 상승하여 정권을 잡게 되면 탈원전 정책을 결정하게 되고, 이후 입법과정이나 국민투표에서도 대중의 여론이 중대한 영향력을 미친다. 탈원전 결정의 지속성을 유지시키는 가장 근원적인 동력이 된다는 점에서 원자력에 대한 대중의 여론은 탈원전 정책결정의 가장 중요한 요인이라고 할 수 있다. 정부는 탈원전 정책을 결정하기 전에 국민의 의견을 공식적으로 수렴하고 이를 정책결정에 참고하고자 하는데, 이를 공론화 과정이라고 할 수 있다. 공론화를 거친 국가들의 사례를 볼 때 공론화에서 도출된 결론과 다른 방향으로 정책결정을 하는 경우가 없었다. 이는 공론화를 통해 도출된 결론이 원전 관련 정책에 결정적으로 반영된다는 것을 의미한다. 정부의 탈원전 정책 결정은 해당 국가를 탈원전 국가인가 아닌가를 구분짓는 지표로 볼 수 있다. 원자력 관련 여론이 변한다는 점과 정부 정책에 반하는 의견이 도드라져 보인다는 점을 고려할 때 공론화 과정의 중요성이 부각된다. 공론화 과정은 자기 주장을 내지 않는 다수의 국민의 의견을 파악할 뿐 아니라 각계 각층의 의견을 수렴할 수 있는 기회가 되기 때문이다. 또한 공론화 참여자 간에 심도있는 토론은 원자력에 대해 상반되는 입장을 가진 국민들 간에 의견의 간극을 좁힐 수 있게 한다. 일반 대중은 원자력에 대해 관심이 별로 없거나 관련 지식이 부족한 경우가 많은데, 공론화 과정에 참여하는 전문가들이 제공하는 지식은 이를 보완해 줄 수 있다. 이러한 과정은 일반 대중이 원자력에 대한 태도를 보다 신중하게 취하고 여론의 변동성을 완화시켜 줄 수 있다. 또한 공론화는 국가적인 사업추진에 대한 갈등을 줄이고 원활한 진행 에 큰 역할을 할 수 있다. 프랑스의 경우 1970년대 환경·반핵단체 등이 등장하여 반원전 운동이 활발하게 진행되었다. 이러한 운동의 결과로 대부분의 원전 프로젝트들이 추진에 어려움을 겪었다. 그러다 1997년 국가공공토론위원회(CNDP)이 설립되어 독립성과 중립성을 기반으로 운영되기 시작하였다. 정부는 탈원전 정책을 결정하기 전에 국민의 의견을 공식적으로 수렴하고 이를 정책결정에 참고하고자 하는데, 이를 공론화 과정이라고 할 수 있다. 공론화를 거친 국가들의 사례를 볼 때 공론화에서 도출된 결론과 다른 방향으로 정책결정을 하는 경우가 없었다. 이는 공론화를 통해 도출된 결론이 원전 관련 정책에 결정적으로 반영된다는 것을 의미한다. 본 연구의 대상인 국가들은 독일, 스위스, 대만, 이탈리아 등 4개 국가인데, 이 중에서 공식적으로 원전 정책 결정을 위해 공론화 과정을 거친 국가는 독일과 스위스 정도이다. 그러나 스위스의 경우 충분한 자료를 확보할 수 없어 관련 내용을 기술하는데 한계가 있었다. 또한, 일본은 탈원전 국가는 아니지만, 후쿠시마 사고 이후 원전 정책을 결정하기 전에 공론화 과정을 거쳤으며, 우리에게 주는 시사점이 많다고 판단된다. 이에 본 절에서는 독일과 일본의 공론화 사례를 살펴보기로 한다. 2007년 11월 환경부가 실시한 여론조사에서 ‘지구온난화에 대응하기 위해 원자력을 개발해야 하는가’라는 질문에 38%가 호의적, 56%가 반대 의견을 표시하였다. 그런데 ‘당신 거주지에 원전을 짓는 것에 동의하는가’라는 질문에는 25%가 동의한 반면, 70%는 반대의사를 나타냈다. WNA의 자료에 따르면, 2008년 조사에서 응답자(800명)의 54%가 이탈리아의 원전 가동에 찬성한다고 응답했고 반대 의사를 표시한 응답자의 비율은 36%였다. 또한 동 여론조사는 이탈리아의 신규 원전을 인접 국가에 건설하는 것에 대한 의견도 물었는데, 응답자의 83%가 반대의견을 나타냈고 찬성의견은 11%로 나타났다. EU 집행위원회에서 조사한 자료에 따르면, 원자력 비중의 확대 여부를 묻는 질문에 대해 확대해야 한다는 응답은 2006년 23%에서 2010년 20%로 하락하였고, 유지해야 한다는 응답은 29%에서 35%로 상승 했으며, 축소해야 한다는 의견은 27%를 유지하였다. 2006년에 조사된 다른 자료에서는 원자력의 이용의 찬반 여부에 대한 질문에 찬성 의견은 21%, 중립은 31%, 반대는 35%로 나타났다. 본 연구를 통해 파악된 여론의 특징 중 하나는 여론이 변한다는 것이고, 다른 하나는 원자력에 대해 보여지는 여론과 실제 전체 국민이 원자력에 대해 지지하는 정도에는 차이가 있다는 것이다. 원자력에 대한 여론은 시간의 흐름에 따라 변한다는 특징이 있다. 대부분의 국가에서 원자력 도입 초기에는 원자력에 대해 우호적인 인식을 가지고 있다가 원전이 도입되는 부지 지역 주민들과 환경단체들에 의해 반원전 운동이 시작되고, 이러한 반원전 운동은 전국적으로 확대되는 양상을 보인다. 특히 주요 원전사고 이후 원자력에 대한 여론은 급격히 악화된다. 그러나 원전사고 이후 시간이 지나면서 원자력에 대한 우호적인 여론이 상승하기도 한다. 예를 들어 이탈리아에서는 1986년 체르노빌 원전사고 이후 반원전 여론이 비등하여 국민투표를 통해 탈원전을 결정하였다. 그러나 2000년대 들어서면서 지구온난화 문제에 대응하기 위한 수단으로 원자력의 필요성이 부각되었고 원자력에 대한 여론이 점차 호의적으로 변하여 정부도 이러한 여론을 바탕으로 원자력 정책을 다시 추진하였다. 그러나 2011년 후쿠시마 원전사고 이후 다시 원자력에 대한 여론은 급격히 악화되고 국민투표에서 압도적인 표차로 원자력 재추진 정책이 철회된다.