한국의 저출산 현상의 원인 분석과 시대별 저출산 정책의 변천 과정 doc_id PCY_201908280543194361_1

우리나라는 한국전쟁이 정전 시기에 들어간 1955년 이후 출산율이 급격하게 증가하는 ‘베이비 붐’ 현상과 함께 선진 보건의료기술의 도입에 따른 사망률의 감소로 인구증가율이 연 3%에 이르게 되었다. 그러나 경제성장률은 낮은 상태였기 때문에 정부는 인구증가율을 낮추지 않는 한 경제발전이 어려울 것이라 판단하고, 1961년 제1차 경제개발 5개년계획, 1963년 피임 보급 중심의 가족계획사업 10개년계획 등 인구증가억제정책을 본격적으로 도입하였다. 그 결과 1960년대 초 출산율은 평균 6.0～5.0 명에서 1983년 인구 대체 수준 이하인 2.08명으로 급감하였다. 그러나 인구억제정책은 1995년이 되어서야 폐지되었다. 우리 정부는 자국의 출산 수준에 대하여 ‘적정’하다고 판단하고 저출산 문제를 인식하지 않고 있던 것이다. 우리나라의 출산율이 전 세계적으로 가장 낮은 수준을 지속해 오고 있는 가운데 최근 통계청 인구동향자료는 2018년 3분기 합계출산율이 0.95라고 발표했다. 지난 10여 년 동안 정부는 저출산을 심각한 사회문제로 인식하고 적극적으로 저출산대책들을 추진해 왔다. 이러한 노력의 일환으로 무상보육과 가정양육수당이 도입되고 육아휴직제도가 여러 차례 변화되었으며 지자체들은 앞다투어 출산장려금을 지급하고 있다. 그럼에도 불구하고 출산율이 지속적으로 하락하여 역대 최저점을 경신한 근본적인 원인은 무엇일까. 최근 한 연구에 따르면 아이를 키우는 가정은 육아비용으로 가구당 월 평균 지출액의 31%를 지출하고 있으며, 조사대상자의 10명 중 9명은 육아비용을 부담으로 여기고 있다고 응답하였다(여성가족부, 2016 육아문화 인식 조사결과). 소득과 자산이 높은 가구에서 출산율이 높게 나타나는 최근의 추세는 높은 자녀 양육비용과 무관하지 않을 것이다. 사회학적 요인 연구에서는 개인의 의사결정에 영향을 미치는 가치관의 변화, 교육, 부의 흐름, 노후보장제도, 국가의 지원, 여성의 경제활동 촉진 등의 사회규제적인 면들을 강조한다. 대중교육의 영향으로 자아실현 욕구가 발현되고 개인의 삶의 질에 대한 집중이 강해지면서, 배우자와의 불화 증가, 동거의 증가 등 결혼의 필요성에 대한 의식이 점차 낮아졌다는 것이다. 또한 과거 농업사회에서는 자식으로부터 부모에게 부가 내려왔으나, 산업사회에서는 부모로부터 자식에게 부가 내려가면서 자녀부양 시 소요되는 비용이 상승하게 되어, 출산과 자녀양육으로 부모 개인의 삶의 질이나 자아실현에 부정적 영향을 끼칠 수 있다는 지적이 나타났다. 특히 취업여성이 비취업여성보다 낮은 출산력을 보이고 있다는 점에서 여성의 교육수준 향상과 경제활동의 증가는 일 가정 양립을 방해하고 저출산의 원인으로 작용한다는 분석이 있다. 그러나 류연규(2005)에서는 최근 저출산 해소를 위하여 일 가족양립지원정책이 중요한 역할을 하면서, 출산 및 양육에 대한 정책적 지원이 없거나 낮은 수준인 경우에는 출산율 역시 낮은 수준을 보이게 된다고 분석하였다. 경제학적 요인은 소득수준, 자녀의 가치, 기혼여성의 소득, 여성의 교육 수준 향상, 저출산에 대한 정책적 접근 등의 영향을 받으며 시대별로 그에 관한 해석이 변화하고 있다. 먼저 저출산 원인에 대한 경제학적 접근은 소득수준과 출산수준의 상관관계에 대한 이론을 제시한 멜서스(Malthus, 1963)로부터 시작되었다. 멜서스의 이론은 소득수준이 향상되면 결혼한 사람들이 금욕을 적게 하면서 출산수준을 높이는 작용을 한다는 것이다. 이후 베커(Becker,1976)가 소득수준의 향상이 자녀에 대한 욕구를 증가시킨다고 주장하면 서 멜서스의 소득과 출산력의 상관관계이론을 좀 더 확장시켰다. 그러나 선진국의 출산력수준이 소득수준 증가에 따라 부(-)의 관계로 나타난다는 주장, 전통적 농업 중심 사회에서 근대사회로 전환되면서 기혼여성의 소득이 소득효과 및 대체효과 모두를 가져오고 기혼여성의 소득 증대는 출산율 저하를 가져온다는 주장 등이 제기되면서 멜서스와 베커의 논리는 비판을 받게 되었다. 그러나 유럽국가에 비해 아시아 주요국가에서는 저출산현상이 조금 늦게 나타나기 시작하였다. 일본의 경우 유럽국가에서 저출산현상이 발생한 1970년대에 출산율이 2.1명으로 나타났으나, 같은 시기 한국은 4.5명, 중국은 5.7명으로 인구대체율이 높은 국가에 속하였다. 아시아 국가 중에서 저출산현상을 가장 먼저 인지하고 대응한 국가는 일본이었다. 일본은 1989년 합계출산율이 1.57명으로 집계되면서 이를 1.57 쇼크라 부르고, 1991년 육아휴업법의 제정, 1994년 엔젤플랜 책정 등을 시작으로 아시아 국가 중에서는 가장 먼저 저출산시대에 대응하는 구체적인 정책들을 추진하기 시작했다. 앞서 설명한 바와 같이, 우리 정부는 2000년대에 들어서면서 저출산 고령화현상에 따른 사회적 문제를 인식하였고, 2004년 이후 저출산대책을 위한 관련법 제정 및 정책을 수립하기 시작했다. 최근 논의되고 있는 저출산정책 중 하나인 일 가정양립지원제도는 제정 근로기준법에서 규정한 제56조 야업 금지, 제60조 산전후휴가, 제61조 육아시간 등을 발전시켜 온 결과이기도 하다. 이하에서는 우리나라의 저출산정책 변천과정을 시기별로 구분하여 살펴보도록 한다. 저출산정책의 변천과정을 살펴보기 위하여 현재 저출산정책으로 발전시켜 나가고 있는 기존의 제도 및 정책들을 검토하고자 한다. 다만 우리 나라는 본격적인 저출산정책이 시작된 것이 2006년으로 약 12년 정도에 불과하다. 초기의 저출산 관련 정책들은 여성 고용과 근로여성의 출산, 육아환경 조성에 집중되어 있었으나, 최근 수립된 제3차 저출산 고령사회 기본계획은 기혼가구의 보육부담 경감, 일자리 주거 등 만혼 비혼대책 마련, 사회인식 변화 중심 등으로 생활에 밀접한 영향을 미치는 사회적 요인들에 대해 제도적, 비용적 지원을 하는 것으로 정책 수립의 방향을 설정하여 접근하고 있다. 따라서 초기의 저출산 관련 정책들이(특히, 모성보호 관련) 2006년 이후 본격적인 저출산대책과 결합하여 변화한 모습에 유의하여 살펴보고자 한다. 저출산정책의 변천과정을 살펴보고자 이하에서는 제1기 근로여성의 모성보호, 제2기 근로여성복지 기본계획의 수립, 제3기 저출산대책의 수립 등 저출산정책을 세 시기로 구분하여 살펴보도록 한다. 먼저 제1기 근로여성의 모성보호 시기는 근로기준법이 제정된 1953 년부터 ‘제1차 남녀고용평등 및 일 가정 양립 기본계획’이 처음 수립된 1994년 이전까지를 기준으로 살펴본다. 주요내용으로는 제정 헌법상 모호보호규정에 따른 근로기준법 , 남녀고용평등법상 저출산 대응 관련 제도와 한계점이 있다. 제2기 근로여성복지 기본계획의 수립 시기는 ‘제1차 근로여성복지 기본계획’이 수립된 1994년부터 ‘제1차 저출산고령사회 기본계획’이 처음 수립된 2006년 이전까지를 기준으로 한다. 주요내용으로는 제1차 근로여성 복지 기본계획(1994～1997) 및 제2차 근로여성복지 기본계획(1998～2002)의 추진내용과 2000년부터 2001년 사이 있었던 모성보호 3법 개정 등 모성보호제도의 주요내용과 변화가 있다. 제3기 저출산대책의 수립 시기는 ‘제1차 저출산고령사회 기본계획’이 수립된 2006년 이후 현재까지를 기준으로 한다.