현행 테러방지법의 대응 및 복구 규정 미비로 인한 재난안전법과의 체계적 정합성 결여 및 실무적 혼란 문제 doc_id PCY_201909090445547551_4

테러방지법 시행령 제14조를 보면 테러발생 시 “테러사건대책본부”가 설치되도록 규정되어 있다. 국외테러인 경우에는 외교부장관이, 군사시설테러사건인 경우에는 국방부 장관이, 항공테러사건인 경우 국토교통부 장관이, 해양테러사건인 경우에는 해양경찰청장이, 일반테러사건인 경우에는 경찰청장이 각각의 테러사건대책본부장이 된다. “테러사건대책본부장”은 테러사건이 발생한 경우에 사건 현장의 대응 활동을 총괄하기 위하여 “현장지휘본부”를 설치하도록 되어 있으며, “현장지휘본부장”은 테러사건대책본부장이 지명하며, 동 테러사건대책본부장의 지휘･통제를 받는다(시행령 제14조 및 제15조). 시행령 제15조에는 “현장지휘본부”의 역할 및 권한을 규정하고 있는데, “현장지휘본부장”은 테러상황 등에 따라서 “협상･진압･구조･구급･소방 등”에 필요한 전문조직을 직접 구성하거나 또는 다른 관련 대응기관에게 지원을 요청할 수 있도록 규정되어 있다. 또한 현장지휘본부장은 테러현장에 출동한 대테러특공대･테러대응구조대 등을 지휘･통제하도록 되어 있다. 재난안전법상 “재난복구”(제7절) 규정은 “피해조사 및 복구계획”(제1절), “특별 재난지역 선포 및 지원”(제2절) 그리고 “재정 및 보상 등”(제3절)로 구성되어 있다. 이 중 핵심인 “재난복구계획의 수립･시행 규정”(제59조)만 찾아보면, 사회재난에 대해서는 “재난관리책임기관의 장”이 자체복구계획을 수립･시행하도록 되어 있다. 하지만, 특별재난지역 피해에 대해서는 “광역자치단체장” 또는 “기초자치단체장”이 재난복구계획을 수립･시행도록 규정되어 있다. 부가적으로, 재난안전법 제59조 제3항에 따르면, 대통령으로 정하는 “특별한 사유66)”가 있을 때에는 “중앙사고 수습본부장”(재난안전법 제15조의 2)이 특별재난지역 피해에 대한 재난복구계획을 직접 수립･시행할 수도 있다. 정리하자면, 영국의 “SCG” 또는 미국의 “ICS"와 유사한 지위를 가진 “긴급구조통제단”이 재난현장에서 (대응관련) 지휘권을 행사한다. 재난복구단계에서는 기본적으로 재난관리책임기관의 장이 복구에 관한 책임이 있으며, 필요에 따라서 자치단체장이나 중앙사고수습본부장이 복구계획을 수립･시행할 수 있도록 규정되어 있다. 위 사례에서 만약 폭발의 원인을 테러행위라고 본다면, 우선적으로 “국민보호와 공공안전을 위한 테러방지법”(이하 ‘테러방지법’)의 적용을 생각해볼 수 있다. 조문체계를 살펴보면, 테러방지법은 테러 “예방”이나 “대비” 뿐만 아니라 “대응” 및 “복구”에 관한 규정까지 두고 있다. 따라서 우리의 테러방지법은 재난대응 및 복구에 관한 이른바 재난관리법제 성격도 분명 가지고 있다. 하지만 위 사례에서 폭발의 원인이 사람의 부주의나 기계의 노후화 등이었다면 “사회재난”으로 볼 수 있으므로, 이때는 테러방지법이 아닌, 바로 “재난 및 안전관리 기본법”(이하 ‘재난안전법’)의 적용을 생각해볼 수 있다. 후술되겠지만, 우리의 경우 “원인”에 따라서 대응 및 복구체계가 달라지는 이른바 “분산형” 체계가 구축되어 있고, 따라서 이와 같은 분산형 체계 하에서는 원인에 따라서 법률 적용의 우선순위, 적용되는 절차나 체계, 기관의 임무가 상당 부분 변하게 되는 문제점이 발생하게 된다. 게다가 테러방지법에 규정된 개념 그리고 대응･복구체계가 재난안전법상의 개념이나 체계와 서로 정합되지 아니하므로, (상황변화에 따라) 용어나 개념에 대한 통일성 등의 문제도 생길 수 있다. 두 번째, 대응과 복구에 관해서 시행령 상 5개의 규정 정도가 있는 것으로 파악되므로, (앞서 언급된) 규정흠결의 문제가 발생할 수 있다. 예를 들어, 재난안전법상 제52조 “긴급구조 현장지휘”만 본다 하더라도, 11개의 항으로 구성되어 있는 등 상당히 세밀하게 규정되어 있다. 반면 테러방지법은 현장지휘에 관한 작용법적 규정이 시행령 제15조 현장지휘본부라는 조직법적 규정 내에 언급되어 있는 정도이고, 그것도 2개의 일반적인 조항에 불과하다. 이러한 일반적･포괄적인 규정으로 인하여 시행령 상 상당 부분 법률상의 공백 내지 흠결이 존재하는데, 물론 이에 대해서는 재난안전법의 보충적 적용을 생각해볼 수도 있다. 하지만 테러방지법 시행령 상 대응이나 복구 기본 규정이 개별적으로 존재하는 상황에서, 재난안전법상의 세부 규정을 적용하다 보면 (앞서 강조되었지만) 체계 정합성의 문제가 발생한다. 가령, 위 사례에서 주민대피의 문제를 생각해보자. 테러방지법상 주민대피의 권한과 책임이 어떠한 기관에게 있는지 명백하지 않다. 다만 “현장지휘본부장”이 테러현장에서 대응활동을 총괄하고 관계기관을 포괄적으로 지휘할 수 있기 때문에, 일단 현장지휘본부장이 주민대피에 권한과 책임이 있다고 해석할 수 있다. 테러방지법 제4조는 “이 법은 대테러활동에 관하여 다른 법률에 우선하여 적용한다”고 규정하고 있다. 즉 “특별법우선원칙”(lex specialis derogat legi generali)에 의거, 테러 결과에 대한 대응이나 복구체계는 테러방지법이 우선 적용되어야 함은 법해석상 다툼의 여지가 없다. 하지만 실무상의 아주 큰 난맥은 위에서 언급된 시행령상의 대응이나 복구 규정 정도를 제외하고는(5개 규정에 불과), 법률･시행령･시행규칙 상에 재난대응이나 복구체계에 관한 기타 구체적이고 상세한 규정이 전혀 존재하지 않는다는 점이다. 결국 테러방지법상의 이러한 흠결로 인하여, 테러사건이 실제 발생했을 때 재난 관리적 대응이나 복구에 있어서는 상당한 혼란이 발생할 수 밖에 없다. 물론 이러한 규정의 흠결을 메우기 위하여 보충적으로 “일반법”에 해당하는 재난안전법상의 대응이나 복구체계가 적용될 수도 있을 것이다. 하지만 이런 경우 후술되겠지만, 기관 간 지휘체계 등에 있어서 현행 테러방지법 체계와의 정합성 문제가 발생한다. 세 번째 업무의 전문성 문제가 대두될 수 있다. 여기서 대응을 사후진압적인 형사법적 대응 그리고 결과나 피해 최소화를 위한 재난대응 두 가지로 구분해서 생각해 보자. 테러현장에서 테러사건대책본부 및 현장지휘본부는 “협상･진압･구조･구급･소방 등”에 관하여 포괄적인 지휘권을 행사한다. 테러예방을 위한 협상이나 진압을 포함한 사법적 대응에 있어서 경찰은 충분한 능력과 역량을 가지고 있다. 하지만 결과나 피해 최소화를 위한 “대응”(특히, “구조･구급･소방”), 나아가 “복구”단계에서는 경찰의 전문성과 역량이 충분히 담보되어 있는지 상당히 의문스럽다. 따라서 테러사건대책본부가 전문성이 부족한 업무영역(구조･구급･소방 등)에서까지 지휘권과 통제권을 행사할 수 있도록 규정한 것은 재난과 테러개념에 대한 이해부족에서 기인한 것이라고 판단된다. 테러사건대책본부의 지휘 및 통제는 협상이나 사후 진압적인 측면에서만 인정되어야 하며, 재난대응적인 측면에서 결과나 피해수습을 위한 사건대응은 소방의 권한과 책임 영역으로 이관되는 것이 보다 현실적이라고 생각된다. 현행 테러방지법은 2016년 3월 국회를 통과하게 되고, 같은 해 6월 테러방지법 시행령까지 제정된다. 하지만 동 테러방지법의 기본권 침해 가능성 관련하여 시민 단체 및 인권단체의 반대와 우려의 목소리는 여전하며, (테러방지법 시행 이후 출판 된) 테러방지법에 관한 선행연구 역시, 대다수의 문헌이 헌법적 가치에 맞는 전면적인 재개정을 요구하는 등 테러방지법에 대해서 비판적인 입장을 취하고 있다. 좀 더 구체적으로 언급하자면, 테러방지법에 관한 국내 선행연구의 대부분은 테러방지법에 규정된 수사권과 정보권 등의 인권침해적 요소 문제에 관한 법규범적 성찰에 그 주안점을 두고 있었다. 문제는 재난대응이나 복구적 측면에서 테러방지법과 재난안전법과 상호연계성이 상당히 부족함에도 불구하고, 테러방지법에 관한 기존 연구는 테러예방과 관련된 권한규정의 기본권 침해 가능성 등만 지적하고 있다는 점이다. 다시 말해서, 재난관리적 측면에서 대응이나 복구 과정에서 야기될 수 있는 법적용의 순서와 규정 충돌의 가능성, 적용되는 절차와 체계의 복잡성, 법률의 정합성 문제 등을 구체적으로 연구한 테러방지법 관련 논문은 전무한 상황인 것이다.