시민주권 실현을 위한 풀뿌리 민주주의와 읍면동 중심의 지방자치 혁신 필요성 doc_id PCY_201909160350493821_1

우리나라의 지방자치는 1948년 제헌헌법에서 자치단체의 권한과 역할을 헌법으로 보장한 이래 1961년 일시 중단되는 역경을 맞기도 했으나, 민주화의 진전과 더불어 1991년에 먼저 지방의회가 구성되었다. 1995년 자치단체장과 지방의회 의원의 전국 동시 선거 실시로 지방자치가 본격 실시된 이래 오늘에 이르기까지 짧은 역사에도 불구하고, 점진적이나마 분권체제의 강화, 주민 직접 참여 확대 등 나름의 발전을 지속해오고 있다. 그러나 우리의 지방자치는 태생적으로 법과 제도가 불완전한 상태에서 다시 시작되어 권한과 자율성 미흡, 중앙집권적 중앙·지방 관계, 종합행정체제(교육, 경찰, 생활·근린 자치 등) 미비, 자치역량과 의식 문제 등 한계와 문제점을 지적받고 있는 것이 현실이다. 미국, 영국, 프랑스, 독일 등 대부분의 선진국은 자국의 정치사회적 여건에 적합한 지방자치제도를 오랜 기간에 걸쳐 발전시켜 왔으며, 특히 최근에는 중앙정부와 지방정부가 협력적 관계 속에서 4차 산업혁명의 급격한 진전, 초불확실성의 세계경제 침체 등 미래사회를 향한 도전적 과제에 대처해 나가고 있다. 민주주의의 토대는 풀뿌리 자치다. 이것은 오래된 이야기다. 공동체를 살리는 근원도 풀뿌리 자치다. 민으로부터 스스로 협력하고 합의하며, 문제를 해결하고자 하는 움직임이 일어나면 공동체는 회복되는 법이다. 풀뿌리적 어울림의 기쁨을 맛보고 나누어 ‘친밀권역’이 견고해지면 사람들이 느끼는 행복도 커진다. 이것을 나는 ‘동네효과’(Community Effect)라 부른다. 공동체가 살아나면, 사람들의 행복이 커지는 효과를 지칭하는 것이다. 자치(自治)란 말 그대로 스스로 다스린다는 뜻이다. 이는 곧 민주주의와 동의어다. 국민이나 주민이 스스로 자신을 다스리는 것이기 때문이다. 군주나 대표자가 민을 통치하고 다스리는 것이 아니라는 뜻이다. 이렇게 본다면 풀뿌리 자치는 민주주의의 시작이며 근본인 셈이다. 법리적이고 형식적인 차원에서만 자치가 민주주의와 동의어 자격을 갖는 것이 아니다. 현 시점에서 시민주권이 강조되는 것은 세계화에 동반되는 국민국가 중요성의 약화와 지방화(Localization)에 힘입은 바 크다. 자본, 노동, 기술, 정보, 문화, 사회문제의 초국가적 이동과 연결의 강화는 국민국가 단위의 영토적 해결방식을 비효율적인 것으로 만들고 있다. 대신 문제해결 또는 거버넌스 공간으로 초국가적 규모나 지역적(Local) 규모가 강조되고 있다. 세계화가 불러온 지방화 시대 시민주권에서 이야기하는 시민은 지방이라는 새로운 정치공동체의 주체로서 ‘주민’을 지칭한다. 따라서 시민주권은 ‘지방정부의 관할구역(영토) 안에서 최종적인 의사를 결정하는 권력’이 주민에게 있음을 의미한다. 국민국가 시대 시민은 ‘국민’으로 간주되었고, 국민의 주된 주권행사방식은 대표자를 뽑는 투표행위에 제한되었으며, 민주주의 제도형태는 대의민주제가 지배적인 것이었다. “자치분권은 곧 시민주권”이다. 시민들로부터 부여받은 시장과 공무원의 권한을 시민에게 되돌려드리고, 시민이 시정참여를 통해 주권을 행사한다면 그것이 진정한 자치분권일 것이다. 현장의 일은 현장에서, 마을의 일은 마을에서 알아서 하는 것이 자치의 기본 개념이다. 마을의 일을 결정하는 권한을 시민들에게 나누면 지금까지 공무원 중심의 일률적 행정에서 벗어나 마을과 동네의 특성에 맞는 의사결정을 할 수 있을 것이다. 현 정부는 ‘자치분권’의 중요성을 인식하고 국정과제와 자치분권 종합계획에 이를 반영하였다. 이제 자치분권은 선택이 아니라 국가와 지역발전의 필수적 요소이자 시대적 대세이며, 주권자인 시민들의 실질적인 참여가 국가와 지방의 동반성장을 이끌어 갈 수 있다. 세종시는 이러한 정부의 자치분권 정책을 뒷받침하고 풀뿌리 민주주의를 본격적으로 실현 하기 위해 「시민주권 특별자치시 세종」을 비전으로 삼아, 5대 분야 12개 과제를 실천 중에 있다. 2012년 출범한 세종특별자치시는 전국 최초로 지방정부 시각을 반영한 자치분권·균형발전 로드맵을 설계하고 추진 중이다. 로드맵에 따라 세종시는 세종형 읍면동 풀뿌리 주민자치와 행정모형을 개발하기 위한 다각적인 노력을 기울여왔다. 이러한 노력은 2018년 5월 세종시가 선포한 ‘시민주권특별자치시’의 비전과도 맞닿아 있다. 세종시가 표방하는 ‘시민주권’에 대한 관심과 제도화 노력은 우리사회의 지방자치 철학이 획기적으로 바뀌고 있음을 상징적으로 보여주는 것이다. 지방자치는 법적·제도적 차원에서 ‘지방자치정부(Local Self-Government)’의 존재를 전제로 한다. 지방자치정부는 문자 그대로 지역의 주민들이 자신의 정부를 세우는 ‘지방민주주의’ 정신에 입각한다. 시민주권은 ‘지방정부와 시민간의 관계’에 초점을 두는 것으로, 시민이 ‘지방정부의 의사를 최종적으로 결정하는 권력’임을 의미한다. 세종시의 시민주권 강화를 위한 다양한 노력 가운데서도 읍면동을 중심으로 전개되고 있는 풀뿌리 민주주의를 위한 제도화 노력에 주목할 필요가 있다. 최하위 행정계층인 읍면동은 주민과 가까운 장점을 살려 주민의 공공참여 활성화를 통해 지방행정의 민주성을 강화할 수 있는 커다란 잠재력을 가진다. 하지만 중앙집권적 행정문화와 주민의 무관심 속에서 읍면동은 의미 있는 주민의 참여공간으로 자리잡지 못하고 있다. 읍면동에는 일반적으로 10여개 정도의 자생단체로 불리는 주민조직이 활동하고 있다. 이들 대부분은 권위주의 정부시절 국가의 필요에 의해 중앙으로부터 읍면동까지 수직적으로 설치된 역사를 가지고 있다. 주민의 무관심 속에서 행정과 협조하여 지역의 궂은일을 수행하는 순기능적 측면도 있지만, 시대변화와 함께 본래의 기능을 상실한 채 정부의 손쉬운 동원대상이 되면서 관변단체로 분류되기도 한다. 오랜 기간 자생단체 기능에 익숙해진 결과로 읍면동의 주민참여(자치)는 지역 일에 무관심한 주민을 대신해 지역유지를 중심으로 한 일부 주민들이 정부가 부과한 기능과 활동을 수행하는 ‘자원봉사’라는 프레임을 형성하게 된다. 읍면동이 성숙한 지방자치발전을 위한 토대로서 거듭나기 위해서는 주민의 ‘자원봉사’ 프레임에서 벗어나 ‘지방민주주의 혁신’이라는 좀 더 강력한 정치적 프레임을 필요로 한다. 지방민주주의 혁신의 프레임이야말로 ‘시민주권’의 의미에 충실하면서 읍면동에 산재한 다양한 정치적 행위자들의 상호작용과 관계형성의 큰 틀에서 지방자치의 민주성을 강화하는 제도적 가능성을 열어줄 수 있다. 이러한 맥락에서 세종시가 주도하는 읍면동 풀뿌리 자치의 제도화 노력은 주민주권 강화를 위한 ‘풀뿌리 민주주의(Grassroots Democracy)’ 관점의 지방민주주의 혁신의 의미를 갖는다. 풀뿌리 민주주의는 1935년 미국 공화당 전당대회에서 의회제에 의한 간접민주주의를 반대하면서, 시민운동·주민운동 등을 통한 참여민주주의를 강조한데서 유래한 개념이다.