저소득층의 비자발적 이주 및 젠트리피케이션 문제 해결을 위한 국내외 주거권 보장 정책과 사회적 혼합 방안 doc_id PCY_201910011047255361_20

이 외에 각종 개발사업이나 상업자본 유입에 따른 저소득층의 비자발적 이주(displacement) 문제 역시 사회적 약자의 주거권 보장 측면에서 아주 중요한 이슈다. 우리나라에서 저소득층의 비자발적 이주 문제가 나타난 것은 1960년대로 거슬러 올라간다. 1967년 광주대단지 사건이 대표적이었는데, 당시 서울특별시의 도시 재개발 계획에 의하여 생겨난 철거민들을 경기도 광주군의 대규모 이주단지로 강제 이주시키는 과정에서 공권력과의 충돌이 발생하기도 하였다. 이후 1980년대부터는 아파트 건설을 위해 도시 외곽의 산동네 판자촌이 전면 철거되면서 주민의 60%에 이르는 세입자가 쫓겨나게 되었다(김수현 외, 2009). 이곳에 거주하는 세입자들은 대부분 소득 수준이 낮아 아파트에 재입주하기 위한 추가 비용을 지불할 수 없었고, 이는 집주인도 마찬가지였다. 그러나 점차 소규모 단위로 노후불량주거지의 물리적･사회적 환경을 개선하는 형태로 도시재생의 패러다임이 변화하면서 재개발 사업으로 인한 비자발적 이주 현상은 지난 10여 년 사이에 주춤해지고, 사람들의 관심에서 조금 멀어졌다(박태원 외, 2016). 현재 우리나라에서 거주지 분리 현상에 대응하기 위해 추진하고 있는 정책으로 임대주택 의무비율 제도가 있다. 이는 신시가지를 개발하거나 기성시가지를 정비하는 과정에서 침해받을 수 있는 저소득층의 주거권을 보장하기 위한 것으로, 사업시행자에게 일정 비율 이상의 임대주택을 확보하도록 의무화한 제도이다. 우선 신시가지에서는 도시개발사업을 추진할 때 이와 관련한 규정을 따르도록 되어 있는데, 이때 사업을 시행하는 지역과 주체에 따라 임대주택을 의무적으로 확보해야 하는 비율을 달리하고 있다. 첫째, 수도권･광역시에서 공공시행자가 사업을 시행하거나 민간시행자가 100만 ㎡ 이상 규모의 사업을 시행하는 경우에는 전용면적 85㎡ 이하의 임대주택건설용지를 공동주택용지의 25% 이상(국민임대/영구임대/행복주택건설용지 면적이 공동주택용지의 15% 이상)으로 계획해야 한다. 둘째, 수도권･광역시에서 민간시행자가 100만㎡ 미만 규모의 사업을 시행하거나 기타 지역의 경우 전용면적 85㎡ 이하의 임대주택건설용지를 공동주택용지의 20% 이상 계획하도록 하고 있다. 이때 해당 지역의 임대주택 수요와 임대주택재고비율 및 사업방식 등을 고려하여 임대주택건설용지 계획을 10%p 내에서 조정할 수 있다. 다음으로, 기성시가지에서는 주거환경개선사업과 재개발사업을 추진할 때 이와 관련한 규정을 따르도록 되어 있다. 첫째, 주거환경개선사업의 경우 전체 세대수의 30% 이하에서 시･도지사가 정하여 고시하는 기준에 따라 임대주택을 건설하여야 한다. 단, 특별시장･광역시장･특별자치시장･특별자치도지사･시장 또는 군수는 정비계획을 수립할 때 해당 정비구역 내 주민을 대상으로 임대주택 수요를 조사하고 그 결과에 따라 임대주택 건설비율을 별도로 정할 수 있다. 이때 전체 임대주택 세대수의 50% 이하에서 시･도지사가 정한 기준에 따라 40㎡ 이하 규모의 임대주택을 건설하여야 하며, 주택건설을 위한 대지면적이 10,000㎡ 이하인 경우 임대주택을 건설하지 않도록 할 수 있다. 둘째, 재개발사업의 사업시행자는 건설하는 주택 전체 세대수(정비계획으로 정한 용적률을 초과하여 건축한 세대수 제외)의 15%를 임대주택으로 건설하여야 하며, 전체 임대주택 세대수의 30% 이상 또는 전체 세대수의 5% 이상을 주거전용면적 40㎡ 이하 규모의 임대주택으로 건설하여야 한다. 최근 젠트리피케이션 부작용이 사회 문제로 떠오르면서 국회, 중앙정부, 지자체 등에서 다양한 대응방안이 제시되고 있다. 우선 2016년에 발의된 ｢상가건물임대차보호법｣ 개정안이 2019년 1월 1일부터 시행되었다. 여기에는 임차인의 계약갱신요구권 행사기간을 5년에서 10년으로, 권리금 회수기회 보호기간을 3개월에서 6개월로 연장하는 내용이 담겨 있다. 기존의 법안에 비해 상가임차인의 권리가 강화되었다는 점에서 소기의 성과를 거두었다고 볼 수 있으나, 임대료 상승폭을 억제하거나 거대 점포 및 과밀업종의 입점을 제한할 수 있는 방안이 결여되어 있어 젠트리피케이션 문제를 해결하기에는 여전히 한계가 존재한다. 이러한 상황에서 그나마 적극적으로 대응하고 있는 것은 지자체이다. 현재 많은 지자체에서 젠트리피케이션 관련 조례를 제정하거나 임대인과 임차인 간 임대료 안정화 및 기간 조정에 관한 내용을 담은 상생협약을 체결하면서 적극적인 대응에 나서고 있다. 이들 지자체 중에 가장 선도적으로 대응하고 있는 곳은 서울특별시 성동구이다. 하지만, 지자체가 추진하는 상생협약의 경우 권리･의무가 구체적이지 못하고, 이행 여부도 자율에 맡겨 실효성에 한계가 있다는 지적에 따라 도시재생뉴딜사업에 대해서는 국토교통부 주도로 별도의 젠트리피케이션 방지 대책이 마련되었다(국토교통부, 2018). 우선 2019년 1월에 협약당사자별 의무적 이행사항, 차임 등 인상률 제한, 임대차 기간 조정, 상생협약에 따른 우대조치 및 위반 시 제재사항 등이 담긴 ‘상생협약 표준’을 고시했다. 이와 함께 도시재생뉴딜사업지역에 공공(지자체, 공공기관 등)이 조성하여 최대 10년 동안 시세의 80% 이하로 임대하는 ‘상생협력상가’도 공급할 예정이다(국토교통부, 2018). 상생협력상가는 대상지 특성과 사업 방식에 따라 저층시가지내 빈집, 빈 점포 등을 리모델링하거나 용도 전환하여 조성하는 ‘매입형’과 유휴국･공유지, 공공기관 보유토지 등을 활용하여 복합시설로 조성하는 ‘건설형’으로 나뉘며, 여기에 사용될 재원은 정부 재정, 주택도시기금, 지자체 자체사업비, 공공기관 자금 등 다양한 방식으로 마련된다(국토교통부, 2018). 현재 시행 중인 임대주택 의무비율제도로는 계층 간 거주지 분리 문제를 해결하는 데 한계가 있다. 사회적 혼합(social mix)이 성공적으로 뿌리를 내린 나라로 평가 받는 유럽에서는 민간과 공공임대주택의 중간지점에 속하는 사회주택의 공급이 활성화되어 있다. 특히, 네덜란드에서는 총 가구의 약 34%가 사회주택에 거주하고 있으며, 오스트리아도 그 비중이 26%에 달한다(임병권 외, 2018). 주로 국가에서 빌려준 땅에 사회적 경제주체가 주택을 건설하고 임대사업을 하는데, 여기에는 사회 계층의 구분 없이 누구나 저렴한 임대료로 입주할 수 있다. 이처럼 소득 수준에 구애받지 않고 많은 사람들이 사회주택에 거주하다보니 자연스럽게 계층 혼합이 이루어지게 된다. 이와 함께 장애인, 노숙자 등의 취약계층이 사회적으로 격리된 복지시설로부터 벗어나, 지역사회에서 정상적인 생활을 영위할 수 있도록 지원하는 정책도 필요하다. 즉, ‘탈시설화’를 통해 ‘지역사회 통합화’로 나아가야 한다. 이를 위해서는 단순한 임대주택 공급이 아닌 지역사회 거주를 위해 필요한 서비스가 결합된 ‘지원주택(supportive housing)’의 공급을 확대해야 한다. 아일랜드 경제는 소규모 개방경제의 전형적인 모델로 서유럽 국가로서는 매우 독특한 경제구조를 갖고 있다. 오랫동안 아일랜드는 서유럽 끝자락에 위치한 저소득 국가였다. 실제로 1970년 기준 1인당 국민소득은 서유럽 평균의 70% 수준에 불과하였다. 또한 1970년 전체 수출의 70%가 대영국 수출이었을 정도로 대외무역과 관련해서 영국 의존도가 매우 높았다. 이런 와중에 아일랜드는 1973년 영국 등과 함께 EC(유럽공동체)에 가입하게 되었고, 그 이후 수출은 다른 EC 국가들로 다변화되기 시작하였다. 그러나 아일랜드는 1980년대 후반까지도 서유럽에서 가장 빈곤한 국가로 높은 실업률 및 만성적인 재정적자로 인해 국가채무가 상당히 높은 국가였다. 아일랜드의 경제개혁은 1987년에 집권한 호이(Charles Haughey) 수상이 대대적인 재정건전화를 추진하면서 거시경제가 안정화된 1990년대 초반부터 시작되었다. 유럽단일시장이 형성되면서 아일랜드는 다국적 기업들에게 EU 시장으로 진출하기 위한 주요 거점국가로 인식되었고, 정부의 외국인투자유치정책으로 인해 많은 외국계 기업들이 아일랜드로 몰려들게 되었다.