임무중심 재원배분체계의 개념, 수행 절차 및 통합소요분석과의 연계 방안 doc_id PCY_202001131112473931_1

문제는 이를 실제로 구현할 수 있는 수단이다. 다행히 ‘통합소요분석’이 이런 개념을 반영하고 있었다. 통합소요분석은 국방부가 소요의 우선순위를 설정하기 위해 수행하는 통합소요검증을 지원하는 것으로, 한국국방연구원이 2014년부터 매년 수행해왔다. 중기계획 작성 대상 전력소요사업 중 예산이 투입되지 않은 소요를 대상으로 작전요소, 비용, 사업추진 위험성, 정책요소 등을 고려하여 우선순위를 제시해왔다. 작전요소에 대해 해당 소요가 ‘임무목표에 얼마나 부합하는지’를 기준으로 평가하기 때문에 임무중심 재원배분의 개념이 구현되어 있는 체계라 할 수 있다. 2016년에는 특정 임무에 대해 임무중심 재원배분체계를 시험적으로 수행했다. 2019년에는 방법론을 정비하고 대상을 확대했다. 어떻게 했는지 살펴보자. 임무중심 재원배분체계는 3단계 절차를 거친다. 임무를 식별하고 목표를 구체화하여 설정하는 1단계, 설정된 임무 또는 목표를 기준으로 현 능력과 계획소요들의 기여도를 평가하는 2단계, 이를 반영하여 국방중기계획을 작성하고 결과를 제시하는 3단계로 구성된다. 2019년의 임무중심 재원배분체계는 대상소요가 없는 능력도 포함했다. 통합소요분석은 예산미투입 소요를 대상으로 했고, 기존 임무중심 재원배분체계는 예산투입 여부와 상관없이 일부 예외사업을 제외한 전체 사업을 대상으로 한 것과 다른 점이다. 능력은 임무와 기능의 조합이다. 예를 들어, 특정지역에 대한 감시정찰은 임무이고, 신호정보수집은 기능이다. 특정지역에 대한 감시정찰이라는 ‘임무’를 달성하기 위해 신호정보수집 ‘기능’이 더 필요하다고 보았다면, 특정지역 감시정찰을 위해 광범위하고 빠른 신호정보수집을 할 수 있는 ‘능력’이 우리에게 부족한 것이다. 소요는 그 기능을 가질 수 있는 구체적 체계라고 보면 된다. 소요는 부족한 어떤 능력을 보완해야 하기 때문에 필요한 것이다. 그러므로 소요는 능력에 대한 판단에서 나온다. 능력은 임무를 달성하기 위한 기능의 조합이다. 그러므로 임무 중심의 재원배분에서 중요한 것은 개별소요가 아니라 능력이어야 한다. 이것이 2019년에 수행한 임무중심배분에서 대상소요가 없는 능력 분석을 포함한 이유다. 2단계는 작전적 수준의 임무 관점에서 현재의 능력과 해당 소요가 이를 증강하는데 얼마가 기여하는지를 평가하는 단계다. 가장 먼저 하는 일은 평가 기초자료를 구축하는 것인데, 평가 기반자료와 참고 자료로 구분한다. 기반자료는 기능구조, 분석용 부대구조, 대상 소요 개요 등 평가에 필수적인 자료이며, 참고자료는 임무별 투입부대 및 무기체계 현황, 기능 지수 및 능력 지수, 시뮬레이션모형 운용결과 등 평가에 참고가 될 수 있는 자료다. 설정한 목표 달성을 위해 현재와 대상소요 전력화 시의 능력수준이 어느 정도인지를 전문가 토의 방식으 로 평가한다. 다음 절차인 위협별 중요도 평가 및 능력 중요도 평가는 각각의 위협-임무-기능의 상대적 중요도를 보는 것이다. 발생가능성과 파급효과(치명성)를 고려하여 전문가 그룹이 평가한다. 알아야 할 것은 위협-임무-기능은 일대일 대응 관계가 아니라는 점이다. 동일한 위협에 대해 여러 임무와 기능으로 대응할 수 있으며 하나의 기능이 여러 위협-임무에 기여할 수 있다는 것을 고려한다. 마지막으로 능력별 증강 시급성 및 개별소요의 작전효과 판단은 평가 결과를 종합하여, 능력별 증강 시급성과 개별소요의 작전효과를 보는 것이다. 전력증강계획의 수립에 있어서 가장 중요한 평가요소는 작전요소일 것이다. 그러나 주어진 국방 예산을 효율적으로 사용해야 한다는 관점에서 비용도 중요하게 고려되어야 하며, 사업추진 위험성, 기술 및 산업에 미치는 파급효과도 그러하다. 기존 임무중심 재원배분체계는 작전요소와 비용요소(획득비)를 기준으로 분석하였고, 통합소요분석은 작전요소, 비용요소(획득비, 운영유지비), 사업추진 위험성, 정책요소를 고려했다. 계획수립에 고려되어야 하는 다양한 요소를 누락 없이 평가하는 것이 가장 이상적이겠지만, 상대적으로 더 중요한 요소에 집중하고, 다른 경로로 반영이 가능한 요소는 제외할 수 있다. 2019년에는 선행연구나 국방중기계획 수립에 고려하는 사업추진 위험성은 제외하고 작전, 비용, 정책요소를 평가요소로 채택했다. 임무중심 재원배분체계의 평가는 크게 ‘현능력 평가’와 ‘중요도 평가’로 구분되는데, 모두 전문가 평가 방식으로 수행된다. 복잡하고 정성적인 요소를 고려해야 하기 때문이다. 항상 지적되는 문제는 전문가 평가나 설문의 경우, 주관적인 판단에 의존하므로 신뢰성에 대한 의문이 제기된다는 점이다. 이를 고려하여 임무중심재원배분체계에서는 자의적 판단을 배제하기 위한 몇 가지 장치를 설계했다. 첫째로, 시나리오, 평가척도 등 평가 기준을 구체적으로 제시했다. 둘째로, 능력지수, 시뮬레이션모형 등 가용한 범위의 계량 분석을 수행하여 참고자료로 활용하게 했다. 마지막으로, 평가 대상을 충분히 이해하게 하고, 판단 오류를 최소화하기 위해 토의형 평가를 수행했다. 2017년에는 짧은 시간에 평가를 수행하다보니 평가자의 이해가 부족하거나, 당사자일 수 있는 각 군의 소요담당자가 참여하여 결과가 왜곡될 수 있다는 문제점이 지적되었다. 2019년에는 이해관계자를 배제하고, 체계방법론에 대한 이해도가 높으며 충분한 시간을 투자할 수 있는 전문 연구진이 평가를 수행하도록 하되, 합참 소요군의 전문적인 시각을 반영하기 위해 소규모 태스크포스를 구성하여 의견을 반영하도록 했다. 통합소요분석은 소요의 우선순위를 통해 국방중기계획 작성의 참고자료를 제공하는 것으로 그 역할을 다 하지만, 임무중심 재원배분체계는 참고자료를 바탕으로 국방중기계획을 작성하고, 작성 이후에 계획 수립의 근거와 효과를 제시하여 계획수립의 설명 자료로 활용하는 데까지 이어진다. 따라서 임무중심 재원배분체계가 통합소요분석을 흡수하여 수행하되, 임무중심 재원배분체계의 2단계 결과물을 전력소요검증위에 상정하는 것이다. 이를 통해 별도 통합소요분석 수행으로 인한 노력의 중복을 막는 동시에, 기존 임무중심 재원배분체계의 제한 사항 중 하나로 인식되던 결과에 대한 공식적인 논의 절차가 없다는 점을 해소할 수 있도록 했다. 통합 수행으로 인한 효과와 적용가능성을 평가하고 수행절차를 보완하는 것은 앞으로의 과제다.