주택용 누진제의 도입 배경과 개편 과정 및 에너지 복지 측면에서의 한계와 문제점 doc_id PCY_202003160153071721_1

전기는 인간다운 생활을 유지하기 위해서 없어서는 안 될 필수재로 간주되고 있기에 기본적인 생활을 위해 필요한 최소한의 수준에 대해서는 어느 누구나 사용할 수 있도록 공급이 이루어져야 한다. 이는 전력시장 구조와 무관하게 해외 모든 나라에서 공통적으로 중요하게 생각하는 요소 중의 하나로서 판매시장의 개방이 이루어진 국가라 할지라도 전력부문에 대한 규제 강화나 최종공급자(POLR; Provider of Last Resort) 의무를 사업자에게 부과하여 취약계층이 전력소비에서 소외받지 않도록 하고 있다. 이를 위해 사회적 취약계층을 대상으로 한 전기요금 할인이나 보조금 지원 등의 제도가 일반적으로 사용되고 있으며 우리나라 역시 그 예외가 아니다. 사회적 취약계층에 대한 지원을 위한 제도는 크게 주택용 누진제와 복지할인의 두 가지로 생각해 볼 수 있는데 이하에서는 각 제도가 가지고 있는 문제점에 대해 살펴보고자 한다. 1970년대 초반 석유파동 이후 전력 생산비용이 급증함에 따라 주택용 전력사용량을 억제하기 위해 주택용 누진제가 도입되었다. 이후 국제유가 추이에 따라 누진단계와 누진배율이 신축적으로 조정되는 과정을 거쳐 2005년 이후에는 6단계 11.7배의 체제가 지속되었다. 당초 누진제는 전력사용량에 따른 요금수준 차등을 통해 저소득층을 보호하는 것을 주요 취지로 내세웠지만 가구구성 및 전력사용 패턴의 변화와 함께 누진배율을 완화하는 방향으로 개선해야 한다는 주장이 지속적으로 제기되었다. 2016년 여름철 폭염으로 인해 누진제에 대한 불만이 고조되자 정부는 10여년 이상 유지되던 6단계 11.7배를 3단계 3배수로 완화하는 개편안을 발표하게 된다. 기존의 누진제와 비교할 경우 전력소비량이 200kWh 이하인 경우에는 요금이 다소 인상되고, 200kWh를 초과하여 전기를 쓰는 고객의 전력량요금은 다소 감소하는 수준으로 조정된 것이다. 당시 개편안의 가장 큰 특징은 2005년 이후 유지해 온 6단계 11.7배 수의 누진구조를 3단계 3배수로 대폭 완화한 것이다. 또 한 그동안 변화한 소비패턴과 가구분포 구성을 반영하여 기존 100kWh 단위로 세분화된 구간을 200kWh 단위로 조정하였다. 200kWh 이하의 1단계는 ‘필수사용 구간’으로 분류하였으며, 201~400kWh를 사용하는 2단계는 ‘평균사용 구간’으로 정의하였다. 이는 도시지역 4인 가구의 월 평균 전력소비량이 350kWh이며, 전체 가구의 94%가 400kWh 이하를 소비하고 있다는 당시의 실태조사를 반영한 것이다. 한편 최고단계의 전력량 요금은 280.6원/kWh(기존 4단계 수준)으로 인하하여, 냉·난방기 가동에 따른 동·하계 전기요금 부담을 대폭 완화하였다. 2005년 이후 6단계 11.7배의 누진제 구조가 계속 유지됨에 따라 주택용 누진제의 누진배율을 완화하는 방향으로 개선해야 한다는 주장이 지속적으로 제기되었다. 이에 따라 2013년 당시 여당과 정부는 주택용 누진제를 3단계로 축소하는 것을 주요 내용으로 하는 전기요금 개편안을 검토하였으나, 서민들에게 더 많은 전기요금을 걷게 되는 효과가 있으며 오히려 전기를 많이 사용하는 부자들만 혜택을 보게 된다는 이른바 ‘부자 감세’ 논리를 앞세운 당시 야당의 반대와 이에 따른 여론의 악화로 무산된 바 있다. 이후 2014년에 수립된 「제2차 에너지기본계획」(산업통상자원부, 2014)은 “주택용 전력사용 환경 변화를 반영하여, 주택용 전기요금 누진체계를 단계적으로 개선”할 것을 주요 정책과제 중 하나로 제시하였으나, 이 역시 실제 성과로는 이어지지 못하였다. 당시 누진제 문제점 및 개선의 필요성에 대한 공감대가 광범위하게 형성되어 있었음에도 불구하고, 누진제 개편이 추진되지 못한 것은, 누진제 완화에 따른 혜택이 고소득층에만 집중될 것이라는 인식이 큰 역할을 했던 것으로 판단된다. 국내 주택용의 누진배율이 높게 나타나는 것은 각 구간별 전력생산비용 차이를 반영한 결과라기보다는 1단계와 3단계 소비자 간의 교차보조를 위한 것으로 생각할 수 있다. 전력을 적게 소비하는 사람이면 저소득층일거라는 인식이 강하게 박혀 있는 상황에서, 정책 당국은 1단계 요금을 올리는 것이 부담스러울 수밖에 없었을 것이다. 그 결과 요금제 개편 과정에서 항상 1단계의 요금을 원가보다 훨씬 낮게 책정해 왔으며, 이로 인해 발생하는 손실분을 회수하기 위해서는 3단계 혹은 그 이상 단계의 전력량요금을 비싸게 책정할 수밖에 없었던 것이다. 과거에는 고소득층만이 전력을 많이 소비한다는 믿음이 만연하여 이러한 기형적 구조가 지속될 수 있었지만, 전력소비 패턴과 가구 구성이 변화함에 따라 이젠 더 이상 이러한 패러다임을 유지할 수 없는 상황에 처하게 되었다. 주택용 누진제는 사용구간에 따라 차등적으로 요금을 부과하는 제도로서, 제2장에서 설명한 바와 같이 저소득층의 전력소비가 적다는 가정 하에 도입되어 운영 중이다. 누진요금제는 전력 소비량이 적은 가구에는 혜택이 있으나 소비량이 많은 가구는 원가보다 훨씬 높은 요금을 부담하게 된다. 그런데 최근 가구당 전력소비 증가와 가구 구성규모의 변화 등으로 인해 저소득층 가운데서도 원가보다 높은 요금을 부담하는 가구가 증가하고 있다는 점이 문제로 지적될 수 있다. 「가계동향조사」 자료를 이용하여 소득수준과 가구규모별 전기요금 현황을 살펴본 전수연(2013)에 따르면, 소득이 많더라도 가구원수가 적은 경우 전기사용량은 적지만, 소득이 적더라도 가구원수가 많을 경우 전기사용량이 많은 것으로 나타났다. 즉 단순히 전기사용량을 기준으로 전기요금을 차등 부과하는 현재의 누진제는 에너지복지 측면에서 한계가 있음이 드러난 것이다. 감사원(2019a) 역시 비슷한 지적을 하고 있는데, 소득수준보다는 가구구성원 수가 전기사용량에 미치는 영향이 크므로 누진제의 소득재분배 기능이 약화된 것으로 평가하고 있다. 2016년 주택용 누진제 개편과 함께 도입된 필수사용량 보장공제의 실효성에 대한 의문이 제기되고 있다. 필수사용량 보장공제를 위해 매년 5,000억 원 규모의 재원이 투입되고 있지만 동 제도를 통해 혜택을 보는 가구는 중소득 이상의 1~2인 가구가 대다수이기 때문이다. 그럼에도 불구하고 전기요금 인상에 대한 부담감을 느끼는 정부는 필수사용량 보장공제를 폐지해야 한다는 의견에 소극적으로 대처하고 있을 뿐이다. 본 연구는 필수사용량 보장공제를 왜 지금 즉시 폐지해야 하는지에 대해 종합적인 측면에서 분석하는 것을 목적으로 하고 있다. 필수사용량 보장공제의 문제점에 대한 내용은 이미 많은 전문가들을 통해 제기되었기에 본 연구를 통해 제시되는 내용은 그다지 새로운 내용이 아니며, 단지 기존의 내용을 체계적으로 정리하는 수준에 그칠 뿐이다. 그럼에도 불구하고 이러한 내용에 대한 연구가 필요한 것은 필수사용량 보장공제의 폐해가 너무 커서 더 이상 방치해서는 안 되는 상황에 이르렀기 때문이다.