국제개발협력의 목적과 트렌드 변화, 주요 공여국의 사례 및 한국의 역할과 향후 발전 방향 doc_id PCY_202004090323190581_1

개발원조를 핵심으로 하는 국제개발협력의 가장 보편적인 목적은 개발도상국의 빈곤 문제를 해결하는 것이라 할 수 있다. 공여국이나 기관에 따라서는 빈곤 감소 외에도 경제성장, 민주주의 확산, 평화와 안정 유지, 지속 가능한 개발과 같은 다양한 상위 목적을 가지고 개발협력 활동을 수행한다. 그러나 가장 많은 공여국이 채택하고 있는 목적은 빈곤 감소이다. 빈곤 퇴치는 경제, 사회, 정치, 안보, 환경 측면 개발이 다각적으로 이루어져야 달성될 수 있다는 점에서 위와 같은 목적들은 서로의 달성에 긍정적인 영향을 미친다. 빈곤을 해결한다는 것은 인간의 경제적, 인적, 사회․문화적, 정치적 역량을 다차원적으로 강화하는 것을 의미하며, 이때 환경과 양성평등 요소도 고려의 대상이 된다. 이처럼 개발협력은 경제, 사회, 정치, 보건, 젠더, 환경 등을 모두 아우르며, 이러한 분야와 상호작용하며 직간접적으로 매우 밀접한 관련을 맺고 영향을 주고 있다. 2000년대에는 새천년개발목표(MDGs: Millenium Development Goals) 수립에 따라 절대빈곤 퇴치를 최우선 목표로 설정하여 국제사회는 예산 지원 등 프로그램형 접근법과 비구속성 원조를 강화하였다. 2010년대에는 다시 원조가 무역, 투자, 송금 등 다른 재원과 함께 개발에 기여하는 방향으로 이루어져 원조와 원조 그 이상(Aid and Beyond)을 논의하고 있다. 현재는 기후변화, 분쟁취약성, 공정무역 등 최근 부각되는 범지구적 과제를 효과적으로 다루기 위해 신흥 공여국 및 기업, 재단, 시민사회단체(CSO: Civil Society Organization)를 포함하는 민간개발자금의 비전통적 원조 주체를 효과적으로 활용하는 새로운 원조체제에 대한 구상도 진행 중이다. 개발협력과 관련해서는 유엔, 경제협력개발기구(OECD) 등의 국제기구를 중심으로 제1차 고위급회의(2002, 로마), 제2차 고위급회의(2005, 파리), 제3차 고위급회의(2008, 아크라), 제4차 고위급회의(2011, 부산)에서 다양한 논의가 이뤄졌고 합의가 도출됐다. 즉, 원조 효과성 제고를 위해 주인 의식, 일치성, 조화(Harmonization), 성과 지향, 상호 책임성 등을 강조했으며 포괄적 파트너십도 포함하였다. 이러한 국제협약에 대한 이행이 중요하나 국가 간 협조 부족, 비현실적인 목표 설정, 정치적 이해관계 등으로 인해 개발협력이 효과적으로 추진되지 않았다. 새천년개발목표(MDGs, 2000~2015년) 종료와 지속가능개발목표(SDGs: Sustainable Development Goals, 2016~2030년)의 시작으로 개발협력과 관련한 새로운 인류 공동의 발전 목표가 설정되었으나 여전히 국제사회, 지역, 국가 간 협력과 연계가 어려워 이행체계와 연계·협력 시스템, 네트워크가 구축되지 않는 등 추진이 쉽지 않은 것이 현실이다. 주요 선진 공여국에서도 개발협력의 트렌드 변화를 반영하여 다양한 대응 방안을 모색하고 있다. 원조 규모 1위 국가인 미국은 안보 측면에서 전략적 접근의 대외원조를 하고 있으며 아프가니스탄, 파키스탄 등 특정 국가에 집중하는 경향을 보인다. 분야별로는 보건 분야의 비중이 가장 높다. 미국에 이어 원조 규모 2위인 독일은 빈곤 감소라는 기조를 유지하고 있어 정책 일관성이 매우 높은 국가이다. 2013년 이후 최근까지 난민 관련 지원을 포함한 기타 분야에 대한 지원 규모와 비중이 급증하는 특징을 보이고 있다. 그다음으로 물․에너지․교통, 교육 분야 순으로 비중이 높다. 특히 국제협력유한회사(GIZ)를 중심으로 특정 지역별 특정 분야의 중장기 계획을 수립하여 추진하고 있어 개발협력 효과성 제고의 우수 사례로 평가받고 있다. 일본은 유상과 무상을 통합하여 운영하며, 다양한 경로를 통해 예산을 확보하고 있고 지출 또한 자유로운 편이다. 지역은 아시아, 국가 중에서는 베트남에 대한 원조 비율이 압도적으로 높다. 일본국제협력기구(JICA)를 통해 외교정책과 연계한 원조정책 및 사업을 추진하고 있다. 이상의 국가 대부분이 국익 증진을 궁극적인 목표로 하고 있음은 당연하다. 한국은 2010년 국제개발협력기본법을 제정하고, ODA 선진화 방안을 마련하였으며, 2015년 제2차 국제개발협력 기본계획 수립 등을 통해 개발협력에 대한 체계적인 계획 수립과 집행을 하고 있다. 그 이전에는 관심과 지원이 저조했고 필요성과 중요성에 대한 인식 또한 높지 않았다. 그러나 국제사회에서 한국의 위상이 높아지고 역할이 커짐에 따라 상대적으로 기여 요구도 크게 증가해 왔다. 이에 부응하기 위해 개발협력 관련 예산을 지속적으로 늘려 왔으며 사업 대상 지역, 국가, 사업 분야 등도 확대해 왔다. 특히 한국은 1960년대 개발연대 시대에 선진국으로부터 다양한 원조자금을 지원받아 경제성장의 기반을 이룬 특이한 역사가 있다. 한국의 성공적인 사례는 현재까지도 국제사회, 개발도상국 등에서 우수한 사례로 평가되고 있으며, 벤치마킹 수요 또한 지속적으로 늘어나고 있다. 국제사회는 물론 한국에서도 이제 개발협력은 인도주의적 관점을 바탕으로 점차 전략적, 경제사회적, 미래지향적 관점으로 추진 방향이 전환되고 있다. 즉, 관점과 대상 그리고 방향의 변화가 진행되고 있다. 더구나 개발협력은 글로벌 변화, 무역전쟁, 인종, 종교, 자원 등 다양한 국제 문제와 연계하여 이를 완화, 해소 혹은 점진적으로 개선하고 체계적으로 대응할 수 있는 좋은 수단으로 활용되고 있다. 이러한 트렌드의 변화는 개발협력이 이제 수원국에 대한 지원만이 아니라 다양한 정치·사회·경제적인 매개로 활용될 수 있음을 의미한다. 또 SDGs 등 국제사회 공동의 목표 달성을 위한 유효한 수단으로 기능할 수 있으므로 미래 사회에서도 매우 중요한 기여를 할 것이다. 우리나라의 개발협력은 짧은 기간 동안 양적·질적 발전과 개선을 지속하여 성과를 거둔 좋은 사례이다. 앞으로도 사업 방식의 다양화, 운영 방식 고도화, 수요 기반의 기획․추진, 교육, 보건 등 주요 핵심 분야 중심의 선택과 집중형 사업 설계 등을 통해 개발협력의 성과를 높여 나갈 것으로 기대된다. SDGs는 17개 목표와 169개 세부 목표로 구성되어 있으며 경제, 사회, 환경 등 다양한 분야를 망라함으로써 인간이 중심이 되고 선진국과 개도국 모두가 이행해야 하는 포괄적인 파트너십을 지향한다. 개발협력 분야는 SDGs와 매우 밀접한 관련성이 있다. 특히 유엔 SDGs와 연계하여 이를 효과적으로 추진할 수 있도록 지속가능발전위원회를 중심으로 국가 차원에서 추진하고 있는 K-SDGs(국가지속가능개발목표)의 개발협력 분야(목표 17, 파트너십)에서 총 19개 세부 목표와 지표를 제시하고 있어 개발협력의 효과적인 추진에 크게 기여할 것으로 기대된다. 세부 지표로 ODA 순액 비율, 최빈국에 대한 지원 비율, ODA 및 남남 협력 비율, 협력 형태별 프로그램 수, 개발도상국에 대한 재정 및 기술 지원 비율 등이 담겨 있어 중요한 성과 측정 지표로 활용할 수 있다. 민관협력(PPP)은 말 그대로 공익적 서비스 제공을 위해 국가(정부)와 기업(시장)이 협력하는 것을 의미한다. 성격과 운영 방식, 성과 제고 등 많은 부분이 다른 영역과 협력하고 상호 보완하는 장점이 있는 반면, 두 부문 간의 위험을 분산·공유한다는 특징도 있다. 개발협력의 PPP에서는 부족한 개발 재원 확보, 글로벌 사회 공헌(Global CSR) 등도 포함하여 논의하고 있다. 특히 정부와 민간의 협력은 기술이전, 고용, 생산성 향상 등을 촉진하여 빈곤 감소는 물론 경제발전과 개도국 국민의 삶의 질 향상에도 기여할 수 있다. 이를 위해 대학, 시민사회단체, 기업 등과의 파트너십 구축이 중요하며, 2012년 출범한 개발협력연대(Development Alliance Korea) 등 새로운 개발협력 플랫폼이 효과적으로 연계되어야 한다. 정부에서는 평가의 목적, 원칙, 종류 및 통합 평가 시스템 구조, 사업 수행 기관 평가(자체 평가) 절차 등을 담은 국제개발협력 통합 평가 매뉴얼(2018)을 작성하여 활용하고 있으나 기계적인 작업이 아니라, 수원국의 정부·기관·관계자 등 다양한 이해관계자들이 동의하고 수용 가능하며 결과를 제대로 활용할 수 있도록 자율과 독립을 기반으로 하는 성과 관리가 이루어져야 한다. 현재 성과 평가 시 논리 모형 접근법(Logical Framework Approach), 프로젝트 관리 모형(PBM: Project-Base Management)은 물론 영향 평가 모형(Impact Evaluation) 등 다양한 방법론이 활용되고 있다. 이들 방법은 궁극적으로 이해관계자, 문제, 목표 등을 분석하여 프로젝트를 선택하는 단계로 진행된다. 대부분 투입, 활동, 산출, 성과 등의 절차별 목표와 세부 지표 선정을 통해 관리 집행되고 있다. PBM은 기획, 발굴, 심사, 승인, 평가, 결과의 환류 등의 순으로 추진된다. 선진 공여국은 오랜 개발협력 분야 사업 경험을 토대로 다양한 인력 양성 시스템을 갖추고 있다. 학교 교육 과정에 개발협력 교육 과목이 포함되어 있고, 분야별·직무별로 특화된 프로그램을 운영해 개발협력 분야 사업 수행에 크게 기여하고 있다. 우리나라도 해외봉사단, ODA 청년인턴 등을 활성화하고 맞춤형 ODA 교육을 확대하는 것을 주요 내용으로 하는 개발협력 글로벌 인재 양성 사업을 추진하고 있다. 개발협력 생태계는 전 세계, 전 인류와 이를 제어하는 각종 경제사회, 정책적 요인들이 종합된 복합체계이며, 개발협력을 수행하거나 수혜받는 주체 모두 상호 영향을 받는 종합체계라 할 수 있다. 이는 각 주체들 간의 연관 관계, 역할과 기능 등이 포함된 복합 구조이다. 정부 부처, 전담 기관, 공공 기관, 민간 컨설팅 기관, 분야별 전문가, 개발NGO를 포함한 시민사회, 대학(전문대학 등 포함) 등 개발협력 분야에서 고유의 기능과 역할을 수행하는 기관들 간 원활한 정보 공유, 의사소통 등을 기반으로 한 협력을 통해 규모의 경제, 비용 대비 높은 성과를 거둘 수 있는 고성과 체제를 구축해야 한다.