행정규칙의 종류별 정의, 발령권자, 형식 선택 기준 및 발령 절차에 관한 규정 doc_id PCY_202005290345122751_1

“훈령”이란 상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 장기간에 걸쳐 그 권한 행사를 일반적으로 지시하기 위하여 발하는 명령이고, “예규”는 행정사무의 통일을 기하기 위하여 반복적 행정사무의 처리기준을 제시하는 문서이며, “고시”는 법령이 정하는 바에 따라 일정한 사항을 일반인에게 알리기 위한 문서이고, “공고”는 일정한 사항을 일반인에게 알리기 위한 문서이다. 따라서 행정기관 내부를 직접적인 적용 대상으로 하는 경우에는 훈령 또는 예규의 형식으로, 일반인에게 일정한 사항을 알리는 것을 목적으로 하는 경우에는 고시 또는 공고의 형식으로 발령해야 한다. 예컨대, ｢상법상 과태료 부과 기준 지침｣(법무부 예규 제960호), ｢외국환거래법에 따른 행정처분 및 과태료 부과징수에 관한 훈령｣(관세청 훈령 제1707호)과 같이 행정기관의 행정사무 처리 기준을 정한 행정규칙이라도 그 내용이 행정기관 내부만을 규율하는 것이 아니라 국민의 권리･의무와 관련된 내용이라면 고시 형식으로 발령하는 것이 바람직하다. 행정규칙은 발령권자에 따라 대통령이 발령하는 행정규칙, 국무총리가 발령하는 행정규칙, 중앙행정기관의 장이나 그 밖의 기관장이 발령하는 그 밖의 행정규칙으로 분류된다. 대통령이나 국무총리가 발령하는 행정규칙의 형식은 거의 대부분 훈령의 형식으로 발령하고 있다. 따라서 각 부처에서 입안하는 행정규칙의 형식은 대통령훈령, 국무총리훈령이나 그 밖의 행정규칙(훈령･예규･고시･공고 등)으로 구분되며, 행정규칙을 입안할 때에는 우선 이 세 가지 형식 중에서 어떤 형식을 선택할 것인지를 검토할 필요가 있다. 규정하려는 내용이 어느 하나의 부처 또는 기관의 소관 업무에 해당하지 않고 여러 부처나 행정기관의 업무에 관계되는 내용이라면 대통령훈령이나 국무총리 훈령에 규정하는 것이 적합하고, 어느 하나의 부처나 기관의 소관 업무에만 관계되면 해당 부처나 기관이 발령하는 행정규칙에 규정해야 한다. 행정규칙의 발령권자는 특별한 제한이 없으므로 행정청의 지위를 가지는 행정기관은 행정규칙을 발령할 수 있다. 대통령령인 ｢법제업무 운영규정｣ 제24조의3 제1항은 “각급 행정기관”으로 그 주체를 규정하고 있다. 이 때 각급 행정기관에는 각 중앙행정기관은 물론, 각 중앙행정기관 소속기관도 포함한다 할 것이다. 실제로 행정규칙을 제정하는 기관을 살펴보면, 각 부･처･청은 물론이고, 공정 거래위원회･금융위원회･국민권익위원회･국가인권위원회･원자력안전위원회 등 각종 위원회의 명칭을 사용하는 행정기관, 감사원･국가정보원 등 대통령 소속 기관, 중앙선거관리위원회 등 헌법기관, 그 밖에 영상홍보원･영상물등급위원회･영화진흥위원회 등 일부 위원회까지 다양하다. 다만, ｢법제업무 운영규정｣ 제24조의3제2항에 따라 정부입법지원센터에 등재하여야 하는 행정규칙은 각 중앙행정기관의 장이 발령한 행정규칙이고, ｢훈령･예규 등의 발령 및 관리에 관한 규정｣(대통령훈령 제394호) 제3조 및 제9조제3항 에서 규정한 행정규칙은 등재 대상 행정규칙이 아니다. 다음으로 예규는 행정사무의 통일을 기하기 위하여 반복적 행정사무의 처리기준을 제시할 필요가 있는 경우에만 사용하는 행정규칙의 형식이며, 그 나머지의 경우나 형식 선택이 어려울 경우에는 훈령의 형식으로 발령하는 것이 적절하다. 실무 사례를 통하여 보다 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. 예규는 그 성격상 통상적으로 제명을 “○○지침”으로 하여 발령하는 경우가 많으며(예: ｢공무원인사기록 및 인사사무 처리지침｣, ｢공무원봉급업무처리지침｣, ｢실무공무원 대외직명제 운영지침｣, ｢공무원행동강령 운영지침｣ 등), 제명을 “○○예규”, “○○규정”, “○○규칙”, “○○기준”, “○○요령” 등으로 하여 발령하는 경우도 많다(예: ｢징병검사예규｣, ｢당직 및 비상근무 규정｣, ｢지명수배취급규칙｣, ｢금고지정기준｣, ｢예산편성 및 관리 요령｣ 등). 일부 부처의 경우 반복적 행정사무의 처리기준을 정한 것으로서 예규의 형식에 의해야 할 내용을 훈령의 형식으로 발령한 경우(예: ｢부담금 부과징수업무규정｣, ｢여비지급규정｣ 등)도 있으나 적절한 형식선택으로 보기는 어렵다. 다만, 훈령의 형식으로 발령하였다고 하여 그 효력에 영향을 받는 것은 아니다. 다음으로, 국무총리훈령은 국무총리가 행정부 소속 공무원에 대하여 장기간에 걸쳐 지시하는 내용을 담을 때 선택하는 형식으로서 국무총리실, 국무총리 소속 기관(예: 법제처, 국가보훈처 등)이 주로 입안하여 국무총리의 재가를 받아 발령하나 그 밖의 부처에서도 국무총리훈령을 입안할 수 있다. 일반 부처에서 입안하는 국무총리훈령은 국무총리 지시사항이나 다수 부처와 관련되는 중요 정책 사항에 관한 국무총리 보고 내용과 관련하여 입안(예: ｢국가소송 및 행정소송에 있어서의 공무원의 자세에 관한 훈령｣, ｢남북회담 관련 정부 입장 발표에 관한 지침｣ 등) 되며, 특히 국무총리훈령의 경우에는 국무총리 소속하에 설치하는 협의･자문 위원회나 일반부처 소속하에 다른 부처나 지방자치단체 소속 공무원을 구성원으로 하는 협의･자문위원회, 지원단･기획단 등의 작업반을 구성하는 경우에도 국무총리 훈령의 형식으로 입안되는 경우가 있다. 만약 어느 부처나 기관이 발령하는 훈령 등의 행정규칙에서 해당 행정규칙의 적용 대상이 되지 않는 다른 부처나 행정기관의 업무에 관하여 규정한다면 해당 규정은 소관사항의 원칙에 위반되어 그 효력을 인정받을 수 없다. 대통령훈령과 국무총리훈령 간의 선택에 대해서는 일반적으로 대통령의 권한에 관한 사항은 대통령훈령으로, 국무총리의 권한에 관한 사항은 국무총리훈령으로 정하는 것이 당연하나 보다 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. 우선, 대통령훈령은 대통령이 행정부 소속 공무원에 대하여 장기간에 걸쳐 지시하는 내용을 담을 때 선택하는 형식으로서 대통령비서실이나 대통령 소속기관(예: 국가정보원, 원자력안전위원회 등)이 주로 입안하여 대통령의 재가를 받아 발령하나 그 밖의 부처에서도 대통령훈령을 입안할 수 있다. 일반 부처에서 대통령 훈령을 입안하는 경우는 대통령 지시사항이나 다수 부처와 관련되는 중요 정책사항에 관한 대통령 보고 내용과 관련하여 입안(예: 국정 홍보 업무의 강화에 관한 규정, 통합 형사사법체계 구축 기획단 규정 등)하는 경우, 해당 훈령의 수명기관에 대통령 소속기관이 포함되는 경우 등이 해당된다. ｢법제처 직제 시행규칙｣ 제6조제4항제14호에 따르면 대통령훈령의 원본은 법제처에서 보관하도록 함에 따라 소관 부처에서는 대통령의 결재를 받은 대통령훈령 원본을 법제처 법제정책총괄과에 제출해야 한다. 법제처 법제정책총괄과는 대통령훈령 원본을 제출 받은 후 해당 대통령훈령에 대하여 훈령번호를 부여한다(실무적으로는 국정관리시스템을 통하여 법제처 심사가 완료된 대통령 훈령 심사안에 대하여 국무총리 부서 및 대통령 재가를 받는다. 그 다음에 소관 부처는 국정관리시스템을 통하여 법제처 법제정책총괄과로부터 훈령번호를 부여받는다). 대통령훈령의 발령을 위하여 소관 부처의 장은 법제처의 심사안과 심사 확인증을 첨부하여 앞서 부여받은 훈령번호로 행정안전부장관에게 관보 게재를 의뢰해야 한다.