행정규칙의 법적 성질과 유형별 효력 및 법령보충적 행정규칙의 한계와 준수 사항 doc_id PCY_202005290345122751_2

행정규칙의 법적 성질에 대하여 학계에서는 행정조직 내부에만 일면적･편면적 구속력을 가질 뿐 직접 국민에 대하여는 효력을 미치지 못한다는 비법규설, 행정 규칙 중 재량준칙은 헌법상의 평등원칙을 매개로 하여 국민에 대하여도 간접적으로 법적 효력을 미치게 된다는 준법규설, 행정권은 그 권한의 범위 안에서는 자주적인 법 형식을 위한 규범 정립 의사나 독립적인 규율권을 가지며 그것에 의하여 대외적 효력을 가진다는 법규설 등이 있다. 한편, 행정규칙의 법적 성질은 행정규칙의 유형에 따라 달라질 수 있다. 이에 따라 행정규칙을 유형별로 나누어 그 법적 성질에 대해 설명하기도 한다. 행정규칙 중 중요한 유형으로, 상위법령의 위임에 따라 법령의 내용을 보충하는 법령보충규칙 (법령보충적 행정규칙)이 있다. 이러한 법령보충규칙(법령보충적 행정규칙)에 대해서는 법적 효력이 인정된다(아래 ‘판례의 입장’ 참조). 법령 위임에 따라 그 위임 사항을 정하는 훈령, 고시 등이 이에 해당하는바, 법적 효력이 인정되기 때문에 행정 실무상 매우 중요하므로 이 법령보충규칙 유형에 대해 특히 유의할 필요가 있다. 헌법재판소 역시 법령의 직접적인 위임에 따라 위임행정기관이 그 법령을 시행하는 데 필요한 구체적 사항을 정한 것이면, 그 제정 형식은 비록 법규명령이 아닌 고시, 훈령, 예규 등과 같은 행정규칙이더라도 그것이 상위법령의 위임한계를 벗어나지 않는 범위에서는 상위법령과 결합하여 대외적인 구속력을 갖는 법규명령으로서 기능하게 된다고 판단(헌법재판소 1992. 6. 26. 선고91헌마25 결정)하고 있다. 또한 재량권행사의 준칙인 규칙이 그 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 되면, 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관은 그 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야 할 자기구속을 당하게 되고, 그러한 경우에는 대외적인 구속력을 가지게 된다고 판단(헌법재판소 1990. 9. 3. 선고90헌마13 결정)하고 있다. 행정조직 내부에서의 조직과 활동을 규율하고 일반국민에게 영향을 미치지 않는 범위를 규율하는 본래적 의미의 행정규칙과 달리 행정조직 내부에 그치지 않고 외부에도 영향을 미치는 법령보충적 행정규칙의 경우 국민의 권리와 의무에 영향을 미치고 그 범위를 규율한다는 점에서 실질에 있어서는 법령과 동일한 기능을 수행한다. 따라서 가급적 법령에서 구체적으로 위임받은 범위에 속한 것만을 규정해야 하고, 상위법령의 내용에 반하지 않아야 하며, 상위법령이 정한 규제 내용을 강화 해서도 안 된다. 또한 상위법령의 집행에 관한 사항을 정할 때에도 상위법령의 내용이 명료하지 않거나 불완전한 것에 한정하여 해당 법령을 집행하기 위해 필요한 보충적 사항만을 정해야 하고, 그 내용에 있어서도 법적 안정성과 예측 가능성이 보장되어야 하며, 규정 상호간의 모순과 중복이 없어야 하고, 표현이 명확해야 한다. 고시는 법령에서 위임하는 바에 따라 법령 내용을 보충하기 위하여 법규적 사항을 정하거나, 법령에서 정하는 바에 따라 일정한 사항을 일반에게 알리기 위한 문서를 말한다. 고시는 그 내용이 일반적･추상적인 규율인 경우에만 행정규칙에 해당하며 고시의 내용이 단순한 사실의 통지인 경우에는 행정규칙으로 보기 어렵다. 한편, 고시가 일반적･구체적 성질을 가질 때에는 일반처분에 해당한다. 또한 법령의 위임에 따른 법령보충규칙 유형의 고시는 법규명령의 효력을 가진다. 한편, 일반적ㆍ추상적 규율로서 행정규칙에 해당하는 고시는 「법제업무운영규정」 제24조의3에 따라 법제정보시스템(정부입법지원센터)에 등재하여야 하며, 일반처분에 해당하는 고시나 일정 사항을 불특정 다수인에게 통지하는 고시라도 행정청이 결정한 사항을 일반인에게 알리기 위해 고시를 발령한 경우라면 법제 정보시스템(정부입법지원센터)에 등재하여 대국민 서비스를 제공하는 것이 바람직하다. 법률에 근거 없이 국민의 권리･의무에 관한 사항을 규정하거나 법령의 내용과 다른 사항 또는 다른 중앙행정기관의 소관업무에 관한 사항을 규정해서는 안 된다(｢훈령･예규 등의 발령 및 관리에 관한 규정｣ 제2조제1항제2호). 국민의 권리･의무에 관한 중요한 사항은 법령에 직접 규정하도록 하고, 국민의 권리･의무에 관한 세부 기준 등은 법령의 명시적인 위임이 있는 경우에만 행정 규칙에 규정하되, 법령의 취지를 고려해야 할 것이다. 특히 ｢행정규제기본법｣ 제4조에서는 법률에 근거하지 않은 규제로 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과할 수 없다고 규정하고 있다. 소관 행정규칙으로 다른 부처 또는 그 소속 행정기관의 업무처리에 관한 사항을 정하는 것은 행정규칙의 규율 사항을 넘는 것으로 ｢정부조직법｣과 해당 사항을 정하고 있는 관계 법령을 고려하여 소관 사항인지를 확인해야 한다. 일부 행정규칙은 법령에서 국무총리에게 위임한 사항을 부처 훈령 등으로 규정하거나 다른 행정기관에 대하여 보고를 하도록 하거나 승인을 하도록 하면서 그 기준을 정하고 있으나, 이는 소관 사항을 일탈한 것으로 보아야 할 것이다. 국민이 어떠한 행위를 할 경우 행정관청의 허가나 승인을 받게 하거나 등록 또는 신고 등을 하게 하는 등 법령에서 예상하지 않은 새로운 의무를 강제하거나, 법령에서 승인 등을 받도록 하고 있는 의무를 면제하는 것은 법률에서 정하거나 법률의 위임에 따라 하위법령에 이를 정해야 하고 행정규칙에서는 정할 수 없다. 인증의 유형은 법적인증과 민간인증(법적 근거 유무), 법적인증은 다시 의무 인증과 임의인증(강제성 유무)으로 나뉘는데, 신청자의 선택에 따라 인증을 받을 수 있는 임의인증이라도 인증제도는 일정한 사항을 공적으로 증명하는 제도로서 제품, 용역이 일정 기준 이상의 안정성, 품질 등을 갖추었음을 공적으로 보증 하는 기능을 수행하고, 다른 법령에서 인증을 받도록 법률상 의무를 부과하는 경우도 있을 수 있으므로(｢산업표준화법｣ 제15조 제품인증은 신청자의 선택에 따라 인증을 신청할 수 있으나, ｢고압가스 안전관리법｣ 제18조에서 용기제조자는 ｢산업표준화법｣ 제15조 제품인증을 받아야 용기를 판매할 수 있도록 규정하고 있음), 임의인증 제도를 두려면 법령에 근거가 필요하다. ｢행정기관 소속 위원회의 설치･운영에 관한 법률｣ 제6조제2항에 따라 위원회의 의결정족수에 관한 사항은 법령에서 규정해야 한다. ｢행정기관 소속 위원회의 설치･운영에 관한 법률 시행령｣ 제2조제2항에 따라 위원회에 분과위원회를 둘 경우 그 구성 및 운영에 관한 사항은 법령에 규정해야 하고, ｢행정기관 소속 위원회의 설치･운영에 관한 법률｣ 제6조제2항에 따라 위원회의 의결정족수에 관한 사항은 법령에서 규정해야 하므로, 분과위원회나 소위원회의 의결을 본 위원회의 의결로 간주하는 규정을 두려면 본 위원회의 설치 근거가 있는 법령에서 규정해야 한다. ｢행정기관 소속 위원회의 설치･운영에 관한 법률｣ 제9조제2항에 따라 위원회의 운영은 대면회의를 원칙으로 하고, 같은 법 시행령 제5조에서 서면 회의 사유를 규정하고 있으므로 그 외의 사유를 서면심의 사유로 규정하려면 행정규칙이 아닌 개별법령에서 규정해야 한다.