법령의 해석에 있어 공익적 목적과 입법 취지를 고려한 엄격한 해석 원칙 및 소급입법의 허용 범위에 관한 법리 doc_id PCY_202005290400511551_3

그런데, 이 건 “관개용 수로”의 설치 허가의 근거가 되는 개발제한구역법 제12조제1항제1호나목에서는 허가대상 시설로서 “도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설”이라고 규정하고 있고, 같은 호의 위임에 따른 개발제한구역법 시행령 별표 1 제2호에서는 허가대상 시설을 철도(가목), 궤도(나목), 도로 및 광장(다목), 수도 및 상수도(사목), 전기공급시설(자목), 집단에너지공급시설(타목), 버스 차고지 및 그 부대시설(파목), 가스공급시설(하목) 등으로 상세히 규정하고 있는바, 이들을 살펴보면 해당 선형시설은 도시의 형성이나 시민의 생활에 필수적이고 적어도 시설물이 통과하는 지역에서 공동으로 이용되거나 불특정다수의 편익을 위하여 제공되는 경우 등 공공적․공익적 성격을 가지는 시설 등에 한정된다고 보아야 할 것입니다. 그러므로, 개발제한구역법 시행령 별표 1 제2호마목에서 규정하고 있는 “관개용수로”의 경우에도 불특정 다수 또는 일반 지역 주민의 불편 해소나 편익 증진 또는 그 밖의 공익적 목적을 위하여 집단적으로 물을 공급․유지․관리하는 등 공공적 또는 공익적 목적을 위해서 설치되는 수로로 제한하는 것이 개발제한구역에서의 시설의 과다 입지로 인한 무분별한 개발과 훼손을 방지하려는 개발제한구역법 및 그 하위법령의 입법취지에 맞는 해석이라고 할 것이고, 이 사안과 같이 특정인이 운영하는 시설(골프장)의 개별적 이익을 위하여 설치되는 수로의 경우에는 이에 해당하지 않는다고 보아야 할 것입니다. 따라서, 개발제한구역 내 행위 허가를 받아 건설 중인 골프장의 잔디 관리를 위한 용수를 골프장 사업부지 외부(인근 저수지)에서 끌어들이기 위하여 매설하는 관로는 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 별표 1 제2호마목의 “관개용 수로”에 해당하지 않습니다. 또한, 철도안전법 제45조제2항 및 같은 법 시행령 제47조 각 호에 따르면 국토교통부장관은 철도차량의 안전운행 및 철도보호를 위하여 필요하다고 인정할 때에는 나무의 식재 행위(철도차량 운전자의 전방 시야 확보에 지장을 주는 경우, 나뭇가지가 전차선이나 신호기 등을 침범하거나 침범할 우려가 있는 경우, 호우나 태풍 등으로 나무가 쓰러져 철도시설물을 훼손시키거나 열차의 운행에 지장을 줄 우려가 있는 경우)를 하는 자에게 그 행위의 금지 또는 제한을 명령하거나 필요한 조치를 명령할 수 있도록 규정하고 있는바, 철도안전법 시행 전에 식재된 나무라 할지라도 현재에 태풍 등으로 쓰러져 전차선을 훼손하는 등 철도차량의 안전운행을 방해할 우려가 있는 경우라면, 그 나무의 소유자나 점유자에게 해당 나무의 제거를 명령할 수 있다고 할 것입니다. 법령은 과거의 법률관계 또는 사실관계에 관하여 소급하여 적용되지 아니하며, 다만 신법령을 제정 또는 개정하면서 경과규정을 통하여 소급적용하도록 하는 소급입법은 신ㆍ구 법률관계의 합리적 조정을 위한 입법자의 입법형성권 범위에서는 예외적으로 허용가능합니다. 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(이하 “개발제한구역법”이라 함)에서는 개정규정 시행 이전에 공익사업으로 철거된 건축물에 대하여 별도의 경과규정을 두고 있지 아니하므로, 소급효금지의 원칙상 해석을 통하여 신법령을 소급하여 적용할 수는 없다고 할 것입니다. 또한 개발제한구역법 제12조제1항에 따라 개발제한구역에서의 행위제한을 규정한 취지는 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위한 것으로, 해당 규정은 개발제한구역에서의 건축행위 및 용도변경 등의 행위를 원칙적으로 금지하면서 법령에서 정한 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에만 예외적이고 제한적으로 허용하려는 것임에 비추어 볼 때 허용되는 행위의 요건과 기준은 제한적이고 엄격하게 해석하여야 할 것입니다. 살피건대, 정비예정구역에서의 행위제한은 부동산 투기세력의 유입을 근본적으로 차단하고 부동산 가격을 안정시켜 도시정비사업의 시행을 원활하게 하려는 공익적 목적에서 도입된 제도지만, 그로 인하여 해당 구역에서의 건축행위 및 토지분할과 같은 소유권 행사가 심각하게 제한받게 되는 결과가 초래되는바, 행위제한의 요건, 절차, 횟수 등 관련규정에 대해서는 엄격하고 제한적으로 해석하여야 할 것입니다. 그런데, 3년 이내의 일정한 기간을 확정적, 일률적으로 정하도록 제한함과 동시에 행위제한의 연장을 위한 횟수와 기간을 명문으로 규정하고 있는 도시정비법 제5조제7항의 법문언과, 제한지역․제한사유․제한대상행위 및 제한기간을 미리 고시하도록 하고, 중앙도시계획위원회 또는 지방도시계획위원회의 심의를 거치도록 하며, 제한하려는 지역을 관할하는 시장․군수의 의견을 미리 듣도록 하는 등 엄격한 사전절차를 거치도록 하고 있는 같은 법 시행령 제13조의5의 법체계 등에 비추어 보면, 같은 법 제5조제7항에 따른 행위제한은 3년 이내의 범위에서 한 번만 할 수 있고, 이를 연장하는 경우에도 1회에 한하여 1년 이내의 범위에서 할 수 있다고 보는 것이 타당할 것입니다. 먼저, 주택건설사업계획의 승인을 받으려는 자는 해당 주택건설대지의 소유권을 확보하여야 하나, 이에 대한 예외로 해당 대지면적의 100분의 80 이상을 사용할 수 있는 권원을 확보하고, 확보하지 못한 대지가 주택법 제18조의2에 따른 매도청구 대상이 되는 대지에 해당하면 사업계획승인이 가능하며, 사업계획승인을 받은 사업주체는 사업계획승인 후 확보하지 못한 대지에 대하여 매도청구를 할 수 있는바, 이 사안의 경우 같은 법 제18조의2제1항제2호에 따라 우선적으로 10년 이상 보유자를 제외한 소유자에게 매도청구가 가능하고, 이같은 매도청구로 전체 주택건설대지면적 중 100분의 95 이상에 대하여 사용권원을 확보하면, 이후 같은 항 제1호에 따라 나머지 대지 모두에 대해서도 매도청구가 가능하므로, 이에 대한 사업계획승인이 가능하다고 할 것입니다. 모든 소급입법이 금지되는 것은 아니고, 입법자가 구체적인 입법을 하는 과정에서 어느 범위의 대상을 정하여 시혜적 조치의 내용을 담은 소급입법을 하는 것은 가능하고, 이러한 시혜적 소급입법을 하는 것은 국민의 권리를 제한하거나 새로운 의무를 부과하는 경우와는 달리 입법자에게 광범위한 입법형성의 자유가 인정입니다. 개정규정은 “철거된”이라던가, “철거될”로 규정되지 아니하고 “철거되는” 건축물이라고 규정하고 있고, 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 일부개정법률 (법률 제11054호로 2011. 9. 16. 공포된 것을 말함. 이하 “개정법률”이라 함) 부칙에서도 어느 시점에 철거된 건축물부터 적용할 것인지에 관한 적용례를 명시하지 아니하였으므로, 반드시 개정규정 시행 후 건축물이 철거되어야 한다고 단정할 수는 없습니다.