지방자치 실현을 위한 사무 이양, 지방의회 권한 강화, 주민 참여 제도 개선 및 공무원 노사관계 발전의 추진 현황과 과제 doc_id PCY_202005290430139321_40

지방자치는 원칙적으로 지방자치단체가 ‘자기 지역 내의 모든 사무’를 ‘자기 책임으로’ 처리할 수 있도록 사무수행의 자율성 확대에서 시작하여야 한다. 다만, 지방이양의 실효성 제고를 위해서는 양적인 권한 확대에서 나아가 자치단체가 실제 필요로 하고, 지역의 여건에 부합하는 권한의 이양이 이루어져야 한다. 이에 행정안전부는 기존 Top-Down 방식의 이양 기능 발굴이 아닌 Bottom-up 방식의 이양 대상 사무 발굴을 추진하고자 하였다. 구체적으로 지방자치단체 및 전문가, 민간ㆍ공공단체 및 4대 협의체를 대상으로 수요조사 를 실시하고, 수요조사를 통한 건의 안건 및 지방이양 활성화 방안 논의를 위한 현장간담회(부산, 4.19.∼4.20.)를 실시하였다. 그 결과 현장의 목소리를 반영한 56개 지방이양 건의 기능(139개 사무)을 발굴하였다. 이후 건의 안건과 관련된 14개 관계 부처 및 자치단체의 의견조회를 거쳐 최종적으로 32개 기능(74개 사무)을 선정, 자치분권위원회에 이양 심의를 요청하였다(12.31.). 최종 선정 안건은 향후 자치분권위원회의 심의ㆍ의결 및 대통령 재가를 거쳐 해당 법령의 개정을 통해 지방으로 이양될 전망이다. 우리 헌법은 지방자치단체에게 원칙적으로 ‘자기 지역 내의 모든 사무’를 ‘자기 책임으로’ 처리할 수 있는 권한, 즉 지방자치를 헌법적으로 보장하고 있다(｢대한민국 헌법｣제117조, 제118조). 그럼에도 우리의 행정 현실은 지방자치의 의미가 제대로 구현되지 못하고 있는 실정이다. 예컨대 법령 규정으로 인하여 지방자치단체가 더 잘할 수 있는 사무임에도 국가가 수행하거나, 중앙부처의 소극적 지방이양으로 인해 대통령의 이양 재가 후에도 법령 개정이 이루어지지 않은 장기미이양 사무가 증가하고 있다(’18년 기준 752건). 또한 중앙부처의 자의적 입법으로 사무 수행에 따른 행ㆍ재정 부담을 지방자치단체에 전가하거나, 모호한 규정으로 인해 국가와 지방자치단체, 시ㆍ도와 시ㆍ군ㆍ구 간 권한과 책임을 둘러싼 다툼이 발생하고 있다. 주민들에 의해 선출된 지방의회의원으로 구성된 지방의회는 자치단체에 의회를 두도록 규정하고 있는 헌법과 지방자치단체에 주민의 대의기관인 의회를 둔다고 규정하는 지방자치법에 의해 주민의 대표기관으로서의 지위를 갖는다. 지방의회는 지역사회 문제 해결을 위한 정책 개발, 지역 내 분쟁 및 갈등 조정 및 집행기관 견제 활동 등 다양한 역할을 수행하여 지방자치를 실현해 나가고 있다. 이러한 지방의회가 집행기관과 상호 견제와 협력 속에서 지방자치를 원활히 실천해 나가기 위해 행정안전부는 지방의회가 지역 실정에 맞추어 운영될 수 있도록 자율성을 부여하며, 기능과 권한을 강화하고 있다. 2018년 행정안전부는 시도의회의 인사권을 독립하고, 지방의회가 세부 회의 운영 사항을 조례로 정할 수 있도록 위임하는 지방자치법 전부개정안을 마련하여 2019년 3월 국회에 제출하였다. 또한 2018년 10월, 지방의회가 재정능력, 의정활동실적, 주민 수 등을 종합적으로 고려하여 월정수당을 결정할 수 있도록 자율화하였다. 그러나 주민조례청구제도의 경우 주민 서명자 수의 엄격한 청구요건과 복잡한 절차 등으로 연평균 13건 정도로 활용이 매우 저조하며, 주민투표 및 주민소환의 경우도 제도 도입 이후 각각 9건, 8건만이 실시되는 등 제도 운영실적이 미흡한 상황이다. 그동안 주민조례청구는 지역사회 내에서 조차 생소하고 어려운 조례안 작성 및 단체장 경유 등의 복잡한 절차 등으로 청구가 지연되는 한편, 지방의회의 무관심과 비협조 발생 시에는 제도의 효과마저 떨어짐에 따라, 이를 확실하게 보장하고 동시에 주민을 입법 참여에 적극적으로 유도할 수 있도록 하는 제도의 개선이 절실했다. 또한, 주민의 직접참여 욕구도 함께 점차 증대해 왔음에도 불구하고, 지방자치단체장과 지방의원 중심의 지방자치로 인해 주민의 의사가 반영되는 데는 한계가 있다. 특히 주민의 직접참여 수단인 주민투표와 주민소환은 주민이 직접 선출직 단체장과 의원을 견제하는 장치로서 제도적으로 보장되어 있으나, 엄격한 청구요건과 복잡한 절차 등으로 주민의 실질적 참여가 어려워 그 실효성이 미흡하다. 주민조례청구제도는 주민 생활과 밀접한 조례를 주민이 직접 입법 과정에 참여하게 하고, 주민투표와 주민소환제도는 주민이 직접 정책에 참여하고, 직접 선출한 공직자를 해직시킬 수 있도록 하는 것으로 주민이 몸소 체감하는 획기적 지방분권 실현을 위한 가장 기본적이고 필수적인 제도이다. 특히,｢주민조례발안법｣이라는 개별법으로 제정안을 마련하여 주민 입법 참여권을 보장하고 그 기능을 강화시킴으로써 확고한 주민참여제도의 기반을 마련했다는 점에서 그 의미가 매우 크다. 또한, 주민투표제도와 주민소환제도는 주민투표 청구대상을 확대하고 주민소환 청구요건과 개표요건을 완화함으로써 진정한 주민자치의 실현을 이룰 수 있도록 개정안을 마련했다는 점에서 의미를 찾을 수 있다. 주민조례발안법과 주민투표법, 주민소환에 관한 법률이 국회에서 연내 통과되어 보다 많은 주민들이 소중한 입법 참여권을 행사하고, 정책에도 더 활발히 참여할 수 있도록 지속적으로 주민직접참여제도의 활성화 및 안정화를 위한 방안을 모색해 나갈 계획이다. 해방 이후 우리나라에서는 사실상 노무에 종사하는 일부 공무원을 제외하고, 공무원의 노동운동이 허용되지 않았다. ILO, OECD 등 국제기구에서 공무원의 노동기본권을 보장하는 것이 국제적인 기준이라며 우리 정부에 수차례 권고하였고, 우리 정부도 법 개정 논의를 진행하기도 했다. 1998년 외환위기 극복을 위한 전 사회적 노력의 일환으로 발족한 노사정위원회는 ‘2.6. 사회협약’을 통해 공무원의 노동기본권을 단계적으로 보장하기로 합의하였다. 1단계로 ｢공무원직장협의회의 설립ㆍ운영에 관한 법률｣(공무원직협법)이 제정되어 1999년 1월 1일부터 공무원직장협의회의 설립이 허용되었고, 2단계로 ｢공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률｣(공무원노조법)이 제정되어 2006년 1월 28일부터 공무원노동조합의 설립이 허용되었다. 2007년에 정부와 공무원노동조합은 정부단체협약을 통해 공무원 정년연장 등에 대한 합의를 이루어내기도 하였다. 그러나 공무원노사관계의 역사가 순탄하지만은 않았다. 공무원노조법이 시행되기 이전 공무원노동조합을 표방하는 단체가 출범하게 되었다. 전국공무원노동조합(전공노)의 연가투쟁(2002년)과 총파업투쟁(2004년) 등 불법집단행위가 발생하여 상당수의 공무원들이 징계로 인해 공직을 떠나야 했으며, 그에 따른 해직자의 발생은 지금까지 공무원노사관계의 불안정한 요인으로 작용하고 있다. 전공노는 조합 가입이 금지되어 있는 해직자들이 노동조합에 가입되어 있다는 등의 이유로 2009년 고용노동부로부터 ‘노조아님’ 통보를 받아 합법노조의 지위를 상실하였다. 2009년 전공노, 전국민주공무원노동조합(민공노), 법원공무원노동조합이 통합하여 탄생한 전공노 또한 5차례에 걸쳐 고용노동부에 설립신고서를 제출하였으나 같은 이유 등으로 설립신고가 반려되기도 했다. 다만 2018년 3월 26일 전공노가 제출한 설립신고서가 고용노동부에서 수리됨에 따라, 공무원노사관계가 합법의 틀에서 본격적으로 발전하게 될 계기는 마련되었다.