북핵 문제와 국제적 대북제재의 한계 속에서 지속 가능한 남북 관계 개선을 위한 공익적 해양 협력 모델의 필요성 doc_id PCY_202006010923229821_1

북한은 지난 시기 핵･미사일 고도화에 집중해왔으며 이는 현재까지도 미해결 상태에 놓여있다. 2017년 2월까지 ICBM급 미사일 발사가 17회 단행되었다. 아울러 대북제재 국면에도 불구하고 2017년 9월 3일 제6차 핵실험을 감행함에 따라 국제사회의 우려를 자아냈다. 연말인 2017년 11월 29일에는 ‘화성-15형’ 장거리 탄도미사일을 발사하였고, 이후 “국가 핵무력 완성”을 선포함에 따라 한반도 위기 상황을 고조시켰다. 북한의 핵･미사일 고도화는 한반도의 위기 상황뿐만 아니라 동북아 외교환경의 질서를 변화시키고 있다. 북핵 해법에 대한 미국과 중국의 입장차가 뚜렷한 상황에서 북한･중국･러시아 vs 남한･미국･일본의 대결 구도가 형성되고 있는 국면이다. 미국은 트럼프 행정부가 출범함에 따라 북핵 문제 해결에 대해 대북제재 확대･강화와 군사적 억제를 겸한 ‘최대의 압박과 관여’라는 적극 행동을 취하고 있다. 중국은 시진핑 2기 체제 출범 이후 ‘신형국제관계’ 건설을 위한 주변국과의 관계개선에 치중하면서 북핵 문제를 최대한 대화와 협력의 방향에서 해결하려는 시도를 하고 있다. 동북아 지역 내 국가들의 북핵 문제 해법은 이와 같이 미국과 중국을 중심으로 한 각국의 영향력 확장 시도로 전개되고 있다. 북한은 핵무력 완성에 대한 공식 선포 이후 남북관계 개선과 복원에 집중하고 있으며 남한 정부 역시 이에 호응해 기존 비전으로 제시했던 한반도 정책을 실현하고자 노력하고 있다. 문재인 정부는 평화공존 및 공동번영을 한반도 정책의 큰 틀로 구상한 채 출범했지만 북핵 문제 해법에 있어서만큼은 제재와 압박에 적극 참여하는 투 트랙(2-Track) 전략을 구사하고 있다. 북한은 남한 정부의 북핵 문제 대응에 날선 대립각을 세우면서 남한의 보수정부 출범 이후 단행된 관계 경색 국면을 해제하는 데 난항을 조성하였다. 하지만 북한의 김정은 위원장은 2018년 신년사를 통해 2018년 2월 9일 평창 동계올림픽이 개최되는 것을 계기로 남북관계 개선･복원의 신호를 보냈다. 남한 정부 역시 이에 호응해 남북 간 고위급 회담 개최를 2년 1개월 만에 신속 추진하면서 남북관계 복원의 정상화 계기를 만들고 있으며, 한반도 평화 정착을 위해 노력하고 있다. 2018년 4월 27일 3차 남북정상회담을 통해 남북은 비핵화, 평화정책, 남북관계 발전 등에 관한 논의를 다루었으며, 9월 문재인 대통령의 평양방문으로 5차 남북정상회담이 개최되었고, 평양공동선언이 발표되었다. 지난 2000년 1차 남북정상회담은 임기 중반, 2007년 2차 남북정상회담은 임기 마지막 해에 열리면서 추진 동력이 상실되었던 것이 사실이나, 3차 정상회담은 정부출범 초기에 개최되었기 때문에 향후 남북관계에서 다양한 변화와 발전을 야기할 것으로 예상되었다. 한반도의 다양한 변화와 발전 가운데에서 가장 중심적으로 다루어져야 할 것은 ‘사람’의 문제, 즉 남북한 주민의 삶에 관한 문제에 있다. 특히 통일 한반도에서 가장 경계하고 많은 대책이 필요한 부분은 사람(인구)의 이동에 관한 것이다. 북한의 변화속도와 남북관계의 발전에 따라 대규모 인구이동의 발생은 여러 분야의 연구결과에 의해 예측되고 있으며, 그 규모는 기존의 탈북자에 대한 대응방안과는 다른 차원의 대책과 검토를 필요로 한다. 분단국가에게 필요한 것은 통일 이전에 우선적으로 분단국가 양자 간 신뢰를 회복하고 공통점을 확대해 나갈 수 있는 평화조성사업을 실행하는 것이다. 평화조성사업은 민간 주도일 수도 있고 정부 주도일 수도 있으나, 진행과정에서 어떤 크고 작은 어려움이 발생한다 할지라도 지속시킬 가치가 있다. 그간 남북한 평화조성사업으로서 한국정부는 개성공단사업과 금강산관광사업을 추진한 바가 있었으나 성공과 아쉬움의 사례로 남아 있다. 두 사례의 공통점은 법적 절차 구축과 경제적 투자에 상당한 경제･사회적 비용이 소요되었다는 점이고 예기치 못한 국내외 정치적 이슈 발생 시 언제든 해당 사업 전체가 위기에 처할 수 있는 사업이었다는 점이다. 이미 경험한 바와 같이 개성공단과 금강산 관광이 전면 중단됨에 따라 주된 투자를 담당한 대한민국 정부와 민간 기업은 막대한 경제적 손해를 맛보게 되었다. 과거와 마찬가지로 2019년도에도 남북한 화해협력 무드는 냉온을 반복하고 있으며 그 가운데 멈추어 버린 평화조성사업을 회복하고자 하지만 북한과 미국 간 극적인 타결이 없이는 멈추어 버린 기차와 같은 상황이다. 2017년 9월 유엔 안전보장이사회의 대북제재 결의안 2375호는 90%에 이르는 북한수출제한뿐만 아니라 심지어 합작회사(joint venture)의 설립마저도 금지하여 북한이 해외로부터 기술습득 통로까지 차단하였다. 또한 동년 12월 유엔 안전보장이사회 대북제재 결의안 2397호는 추가적인 정유수입제한, 원유수입한도유지, 해외외화획득인력의 북한송환 등을 강제화하였고 해상분야에서는 유엔제제를 위반하는 북한국적선박에 대하여 유엔회원국이 해당 선박을 검사, 체포 및 억류하는 것을 허락(authorize)하는 내용까지 포함하게 되었다. 또한 북한국적 선박에 대한 일체의 보험가입까지도 금지하고 있다. 나아가 제재의 효율성을 강화하기 위하여 유엔 안전보장이사회는 해상에서 북한의 수출입과 관련된 무역선박에 대한 감시를 유엔회원국들에게 협조를 요청함으로써 사실상 북한의 수출입 무역활동은 해상봉쇄(북한의 항만, 공항 등의 소유나 지배하는 자에 대한 제재까지 포함) 되었다고 보는 것이 맞는 단계에까지 도달하게 되었다. 이로써 유엔 안전보장이사회의 대북한 제재는 2006년부터 다수의 유엔안전보장이사회 결의안에 의해 포괄적이고 전면적인 제재수준에까지 이르게 되었다. 이러한 상황은 사실상 평화분위기 조성을 위한 남북한의 유연한 협력 사업에 결정적인 제한요소로서 작동하고 있다. 향후 유엔과 미국의 대북한제재는 희망과 절망의 시그널을 반복할 가능성이 상존한다. 규범적으로도 유엔을 통한 제재, 미국의 의회를 통과한 법령을 통한 제재, 미국대통령의 직접적인 행정명령(executive order) 등을 통한 제재 등 3가지 국내적 그리고 국제적 법원(法源)을 모두 활용하고 있는 상태이다. 따라서 북한에 대한 국제 관계상 법적 제재의 틀은 탄탄하게 갖추어져 있어서 일시적인 제재완화는 언제든 전면적인 제재복구로 현실화될 수 있어서 지속가능하고 중장기적인 남북협력 사업의 구상 자체를 곤란케 하고 있다. 극동아시아의 복잡한 지정학적 역학관계는 대북제재의 법망의 무게감을 더 체감토록 하고 있다. 본 논문에서는 유엔안전보장이사회, 미국연방의회 그리고 미국대통령의 행정명령 등의 제재 범위에서 벗어나면서 남북한 관계를 개선시킬 수 있는 방안, 다른 말로 통일기반조성을 위한 협력사업의 적합한 모델로서 “북한 선박안전체계 현대화 지원사업”을 제시하고자 한다. 이 모델은 지정학적, 정치적, 경제적 리스크 등을 최소화하면서 남북한 화해 분위기를 중장기적으로 조성할 수 있고 더 나아가 주변국(중국, 러시아, 일본)까지도 동참시킬 수 있는 방안으로 사료된다. 본 논문은 그간의 육상으로부터의 상업적 접근법의 한계(규범적, 지리적, 정치적, 사회적 변수에 취약)에 착안하여 새로운 접근법으로서 해양으로부터의 공익적 접근법을 화해협력모델로 제시하고자 한다. 구체적으로는 「상업적 행위」를 매개로 한 협력모델보다는 「공익적 행위」를 매개로 하는 협력모델을 통해 국제사회의 지지를 획득하고 남북한의 규범적･지리적･정치적･사회적 변수로부터 보다 자유로우면서 지속가능한 중장기적 관계 개선을 지향하는 방안이다. 여기에서 공익적 협력모델의 긍정적 효과는 북한뿐만 아니라 남한, 러시아, 중국, 그리고 일본 등의 해역까지 포함된다는 점에서 그 공익성은 확산성과 당위성을 지닌다.