남북 이산가족 상봉의 역사적 경과와 법적 제도화 과정 및 고령화에 따른 인도적 해결의 시급성 doc_id PCY_202006010923229821_21

‘6･15 남북공동선언’에서 남북이 합의한 이산가족 상봉도, 당초 공동선언문 상으로는 1회에 한정된 것이었다. ‘6･15 남북공동선언’ 제3항에서 “남과 북은 2000년 8월 15일에 즈음하여 흩어진 가족, 친척 방문단을 교환하며 비전향 장기수 문제를 해결하는 등 인도적 문제를 조속히 풀어나가기로 합의한다”는 것이었기 때문이다. 그러나 이렇게 시작된 남북 간의 이산가족 상봉은 남측의 집요하고 지속적인 노력의 결과로 단발로 끝나지 않고 정례화 되지는 않았지만 간헐적인 이산가족 상봉으로 명맥을 이어 왔다. 2014년 2월 금강산 이산가족 상봉시설에서 있었던 제19차 상봉과 1년 8개월 만에 재개된 2015년 10월 20일부터 26일 제20차 상봉이 있었다. 이후 2년 10개월 만인 2018년 8월 20일~26일까지 금강산에서 실시된 제21차 ‘2018년 8.15계기 남북이산가족 상봉’이 가장 최근에 있었던 마지막 상봉이었다. 2000년 6월 남북정상회담이 개최되면서 얻게 된 최대 성과는 역사상 처음 남북정상이 합의하고 서명한 ‘6･15 남북공동선언문’이라는 점이라 하겠다. 공동선언에서 남북 정상들은 “분단 역사상 처음으로 열린 이번 상봉과 회담이 서로 이해를 증진시키고 남북관계를 발전시키며 평화통일을 실현하는데 중대한 의의를 가진다”고 평가하면서 5개 항목에 전격 합의하였다. 여기서 주목할 만한 부분은 남북공동선언문 제3항의 인도적 문제의 해결에 남과 북 모두 서명하였다는 점이다. 남북정상회담의 가시적 성과의 하나로 주목된 것은 남북이산가족의 생사확인과 상봉이 곧 이루어지고 이산가족 교류가 비교적 빠른 시일 내에 정례화･제도화 되는 듯 예상했다. 이와 같은 이산가족간의 생사확인과 상봉 문제는 부동산소유권과 같은 재산권 문제와 취적과 호적정정 같은 「호적법」상 문제를 비롯해 중혼･상속 등의 「가족법」상의 여러 가지 문제를 어떻게 해결할 것인가라는 무거운 국가적 과제를 던져주었다고 할 것이다. 그러나 이를 규율하거나 적용하기 위한 별도의 특별법이 부재한 상황에서 당시에는 현행법령에 기초한 문제해결을 생각할 수밖에 없었다. 1990년 제정･시행된 「남북교류협력법」은 남북 간의 인적 교류에 대한 내용을 담고 있을 뿐, 특별히 이산가족 관련 법규정을 두고 있지 않다. 하지만 그동안 정부는 동법의 북한주민 접촉과 남북왕래와 같은 인적교류 관련 규정을 이산가족 상봉 및 교류에 적용해 왔다. 이후 남북 간에 이산가족 방북 시 절차 간소화 문제와 이산가족 교류에 대한 경비지원 등 문제가 대두되자, 정부는 통일부 고시 차원에서 관련 하위법규들을 마련함으로써 일회성 대응을 해왔다. 그리하여 이산가족 교류법제는 법적 체계성과 내용적으로도 구체성을 완비하지 못한 채 임기응변식의 태도와 성격을 가질 수밖에 없었다는 모진 비판을 면치 못했다. 이후 2000년 11월 당시 민주당 소속의 장성민 의원이 「남북 이산가족 교류 등에 관한 특별법안」을 발의하였는데, 이 시기에 이산가족 문제 해결에 대한 전 국민적인 관심사를 반영하여 성안된 것으로 보인다. 장성민 전 의원은 제안 이유에서 “이산가족 문제의 해결은 민족과 인류의 비극을 종결짓는 역사적 과업으로서 특히 가족 간 상봉･재결합은 인도주의와 동포애의 문제인 바, 많은 이산가족들이 1953년 휴전 당시 20대에서 이제는 생사의 갈림길에 서 있는 70대에 이르는 등 고령화되어 가족의 생사도 모른 채 유명을 달리할 수밖에 없는 절박한 상황에 있다. 이상의 내용을 종합해 볼 때, 중국과 대만의 양안 간 교류협력법제는 경제교류협력, 사회･문화, 인적교류로 크게 나누어 각 부문별 단행법을 제정하였지만, 남북 간의 교류협력법제를 보면, 「남북교류협력법」의 경우 경제교류협력과 사회･문화교류협력, 그리고 인적교류에 대한 내용을 하나의 법률에 규정하고 있고, 세부 규정은 하위법령인 「남북교류협력법 시행령」에 위임되어 있다. 양안 간 교류협력의 활성화를 촉진하기 위해 각 부문별 단행법을 제정한 것과 같이 남북 간 교류협력의 활성화를 위해서는 경제교류협력, 사회문화, 인적교류 등 부문별 단행법의 제정이 바람직하다는 주장이 제기돼 왔었다. 하지만, 앞서 살펴본 바와 같이 「남북 이산가족 생사확인 및 교류 촉진에 관한 법률」(약칭: 이산가족법)이 2009년 9월 제정됨으로써 부문별 단행법 분야 중 다행히도 인적교류 관련한 부분은 일정 정도 해소된 셈이다. 이후 2013년 5월 22일 「이산가족법」의 일부개정이 있었고 2013년 11월 23일 시행되었는데, 개정이유를 보면 이산가족의 고령화와 사망률 증가 등에 대비해 이산가족의 신청이 있는 경우 관련자는 유전자 검사를 실시하고 그 결과를 관련 기관에서 보관할 수 있는 법적 근거를 마련하려고 한 조치였다. 이와 관련한 법률 조항을 보면 제8조의2에서 유전자 검사 조항을 신설했는데, 통일부장관은 남북 이산가족의 가족관계 확인을 위하여 남북 이산가족의 신청이 있는 경우 「생명윤리 및 안전에 관한 법률」 제51조에 따라 검사대상자의 서면동의를 받아 유전자검사를 실시할 수 있도록 했다(법 제8조의2 제1항). 통일부장관이 유전자검사를 실시한 때에는 「생명윤리 및 안전에 관한 법률」 제41조 제1항 또는 제2항에 따라 인체유래물은행을 개설하여 유전자검사 결과 등 자료를 보관･ 유지하도록 강행규정을 두었다(법 제8조의2 제2항). 그리고 유전자검사 결과 등 자료를 보관･유지하는 경우에는 개인 식별을 위하여 필요한 사항 외의 정보 또는 인적사항이 포함되어서는 아니 되도록 했다(법 제8조의2 제3항). 통일부 「이산가족정보통합시스템」에 기록된 이산가족 등록 현황에 따르면, 2019년 7월 31일 기준으로 현재 이산가족 상봉을 희망하는 신청자는 총 133,320명으로 집계되었다. 정부는 1985년 1차 이산가족 상봉 이후, 1988년부터 공식적으로 이산가족 등록 신청을 받았다. 이후 해마다 등록자 숫자가 꾸준히 증가하는 추세에 있었다. 하지만 이산가족 상봉을 희망하는 신청자 대부분이 고령인 관계로 사망자 또한 해마다 늘어났다. 신청자는 2019년 7월 31일 기준으로 전월 대비 14명 증가했지만 생존자는 277명 감소하고 사망자는 291명이나 증가하면서 세월의 무상함을 여실히 보여주고 있다. 1988년 이후 2019년 7월 31일 기준으로 등록되어 있는 이산가족 상봉 신청자는 총 133,320명으로 이중 59.4%인 79,194명은 사망했고, 40.6%인 54,126명만 생존해 있다. 이산가족은 50~60대 24.9년, 70~80대 9.9년을 평균 기대여명으로 보아 25년 이내에는 거의 사망할 것으로 보이고, 70세 이상의 고령층은 10년 내에 사망할 것으로 예상하고 있다. 또한 그동안 시급한 인도적 문제인 이산가족 문제 해결을 위해 이산가족 상봉과 실향민들의 고향 방문, 성묘 등을 북한에 거듭 제의하여 북한이 호응할 것을 적극 촉구해 왔으나, 북한의 소극적 대응이 지속되어 이산가족 상봉 교류는 간헐적으로 이루어졌다. 남북 이산가족 상봉은 정치사상과 이념을 초월하여 인도주의적 사안으로 남북 간 상호 신뢰 회복과 통일에 대한 국민적 관심을 제고하는 측면에서 매우 중요한 사안이라 할 수 있다. 이산가족의 연령 분포와 그 특성상, 고령층의 비율이 현저히 높을 뿐만 아니라 고령화도 매우 급속하게 진행되고 있는 상황이다. 이들 고령자들이 살아생전에 뿔뿔이 흩어진 이산가족과 상봉할 수 있는 시간은 한계에 다다랐다고 할 것이다. 정부는 비정치적 교류협력 사업으로 이산가족 문제를 바라보고 정치･군사적 상황과 분리해 정책의 일관성을 갖고 추진해 나간다는 입장이다. 특히 이산가족 정책은 인도적 문제로 어떠한 사안보다 우선적으로 해결하는 정부의 지속적인 노력이 요청된다. 북한은 이산가족 상봉 사례를 부각하여 선전한 바 있었다.