감염병 위기 대응을 위한 국제적 공조의 필요성과 WHO 및 IHR을 중심으로 한 글로벌 보건 거버넌스의 역할 및 한계 doc_id PCY_202007010314453421_22

코로나19로 촉발된 경제위기로부터 하루빨리 회복하기 위해서는 국가 간 국제공조가 매우 중요하다. 주요국의 리쇼어링 정책과 국내산업 육성 전략을 통해 심화되고 있는 지역무역주의는 주요 권역별 RVC에 편입되지 못한 타 지역의 국가들과 개도국에는 매우 부정적인 시나리오를 제시한다. 세계경제의 불평등은 더욱 심화되고 이로 인해 세계 평화와 안전을 위협하게 될 것이 자명하다. 이를 방지하기 위해서라도 최소한 G20 차원의 국가 간 약속을 통해 코로나19 위기의 극복을 위한 국내대책의 수준과 규모를 조율하고 자국 중심주의적인 대응책을 자제하도록 국제공조가 이루어져야 한다. 또한 코로나19 이후 ‘언택트(untact)’ 경제의 부상이 가속화될 것으로 예상되는 가운데, 국경을 넘어선 온라인 상거래를 지칭하는 ‘디지털무역’도 더욱 확산될 것으로 예상된다. 현재 미국은 자국의 플랫폼 기업의 해외시장 진출 확대를 위해 다자 및 양자 차원에서 디지털무역 관련 규범 수립을 적극적으로 주도하고 있다. 이 과정에서 EU, 중국 등 주요국과의 국제규범 수립을 둘러싼 경쟁이 더욱 심화될 것으로 예상되며, 코로나19 위기를 계기로 더욱 가속화될 것으로 전망되는 디지털 경제의 안정적 정착을 위하여 균형 있는 디지털 무역 규범이 도입될 수 있도록 국제적 공조가 필요할 것이다. 감염병에 대한 글로벌 협력은 ▲감염병의 확산을 방지하기 위한 의학적 차원과 ▲감염병에 수반된 다른 문제에 대응하는 비의학적 차원으로 구성된다. 의학적 차원의 협력은 ①감염 병원체에 대한 이해, ②감염병의 의학적 관리(치료), ③감염병의 고리를 끊는 공중보건 전략에 관한 정보 수집 및 분석으로 구성된다. 비의학적 차원의 협력은 감염병 발생에 수반된 경제위기 극복 및 글로벌 협력을 위한 재원 동원, 법·규제 집행 등의 문제에 대한 조율을 포함한다. 감염병 대응을 위한 의학적 및 비의학적 차원의 글로벌 협력이 진전되려면 ▲감염병이 발생한 국가의 시기적절하고도 신뢰할만한 조치, ▲감염병으로부터의 자국민 보호를 원하는 국가들의 책임 있는 행동, ▲국가들의 대응을 조율하는 공통의 국제 기제가 작동해야 한다. 감염병 발병국의 조치는 글로벌 공조 차원에서 다수의 다른 국가들이 치명적인 감염병의 위험에 처하게 되는 것을 방지하는 데 필수적이다. 감염병 발생국 이외의 국가들은 감염병 대응을 저해할 수 있는 조치를 자제함으로써 그 결과 글로벌 보건 협력을 달성하도록 해야 한다. 그리고 감염병 대응을 국제사회 전체 차원에서 제도화된 기제로 수립하는 것은 국가들이 공통의 이해(understanding)에 기반하여 상시적인 대비를 가능하게 하는 장점이 있다. 1945년 이후 감염병에 대한 국가 차원과 국제사회 차원의 대응은 세계보건기구(WHO: World Health Organization)와 국제보건규약(IHR: International Health Regulations)으로 구현되어 왔다. WHO는 보건 이슈에서 중앙 조율체로 기능한다. WHO는 과학에 근거한 감염병 봉쇄 노력을 조율하고, 비상사태를 선포하는 등 대응 가이드라인을 제시한다. WHO는 중·저소득 국가들이 잠재적 감염병에 대비할 수 있는 국내 보건체제 수립을 위한 재원도 동원한다. 또한, WHO는 감염병 예방·탐지·대응에 있어서 국가들의 IHR상의 의무 이행을 모니터링한다. IHR은 감염병 예방·탐지·대응에 대한 유일한 조약 차원의 규정이다. IHR은 1951년에 처음 제정되었는데, ▲국가들의 감시 의무가 있는 초국경적 감염병으로 콜레라, 장티푸스, 페스트, 황열병, 천연두, 회귀열을 지정하고, ▲국경(공항, 항구, 국경 체크포인트)에서의 감염병 확산 감시에 초점을 맞추었다. 그러나 2003년에 중국에서 발생한 중증호흡기성증후군(SARS)은 IHR을 감염병에 대한 국가 중심의 거버넌스에서 글로벌 거버넌스로 전환시키는 계기를 마련했다. 당시 SARS가 IHR의 규제 대상이 아닌 감염병이었으므로, 중국은 SARS 발발을 WHO에 보고하거나 대응 과정에서 WHO와 협력해야 할 국제법적 의무를 갖지 않았다. SARS 위기 후에 개최된 2003년 세계보건총회(World Health Assembly)는 글로벌 보건 보호를 위해 WHO가 회원국의 주권을 제한할 수 있는 권한과 WHO의 역량을 확장하는 새로운 IHR 채택에 합의하였다. 개정된 IHR(소위 ‘IHR 2005’)은 ▲규제대상 질병의 확대, ▲국제공중보건에 관한 WHO의 권한 확대(긴급대응조치), ▲국가의 의무 범위 확대(질병통제와 보고), ▲“권리로서의 건강”(Right to Health), ▲의약품 무역(지적재산권), ▲NGO가 제공하는 감염병 정보 활용을 포함하였다. IHR 2005가 글로벌 보건 레짐인 이유는 무엇보다도 WHO가 감염병 문제에서 국가들의 주권 행사 제한 조치를 취할 권한을 갖게 되었기 때문이다. 예를 들어서 WHO는 감염병 발병국의 반대에도 불구하고 감염병 발생을 국제공중보건비상사태(PHEIC: Public Health Emergency of International Concern)로 선포할 수 있다. PHEIC 선포는 법적 구속력은 없지만 공중보건 위기의 중대성을 강화하고, 국가들을 위협하는 감염병에 대해 WHO가 자체 이니셔티브를 통해 외교적, 경제적, 정치적 대응을 조율할 수 있도록 한다. PHEIC가 선포되면 국가들은 발생한 감염병의 바이러스 샘플을 공유해야 하며, 그를 통해 치료제와 백신 개발이 가능해진다. WHO는 감염병 발생국과 주변국들이 감염병 차단을 위해 취할 조치에 대해 일관되지 않은 대응으로 글로벌 협력에 혼선을 일으켰다. 감염병에 대한 글로벌 협력 조율기구로서 WHO의 역할은 국제공중보건비상사태(PHEIC) 발령에서 시작한다. 하지만 WHO는 코로나19의 PHEIC 발령을 지체하고 있다가 국제사회의 압력을 받아 2020년 3월 11일이 되어서야 코로나19를 PHEIC로 발령하였다. 2005년에 세계보건회의가 WHO에 그러한 권한을 부여한 후에 여섯 번째 발령이었다. PHEIC 발령은 감염병 발생국에게 낙인을 찍는 효과가 있기 때문에 감염병 발생국이 반대하는 경우가 많은데, 코로나19의 PHEIC 발령 지체에도 중국의 반대가 작용했을 수 있다. 또한 WHO는 중국이 코로나19 바이러스의 심각성을 축소 통보한 것을 문제 삼지 않았고, 중국이 코로나19 바이러스 확산을 차단하기 위해 취한 조치를 칭찬하면서 다른 국가들이 코로나19를 차단하기 위해 실시한 여행 제한은 IHR 위반이라고 비판하였다. 코로나19에서 WHO가 비일관적으로 대응한 것은 WHO의 불안정한 자금 구조, 즉 WHO 예산의 불안정성과 관련 있어 보인다. WHO는 예산의 상당 부분을 자발적 기부금에 의존하는데, 이것이 WHO의 역량을 제한할 뿐만 아니라 WHO가 주요 자금 제공 주체(국가 또는 단체)의 요구에 반응하게 만들어 WHO의 독립성을 잠식하는 효과를 가져왔다. WHO의 자금 구조는 공중보건 위기에서 WHO가 보건과 경제 및 정치적 이익 사이에서 타협하려는 회원국들에 단호하게 대처하는 것을 어렵게 만든다. 코로나19에 대한 WHO의 대응도 WHO의 자금 제약의 영향을 받았을 수 있는데, 이 경우에는 분담금을 많이 지불하거나 그럴 가능성이 있는 국가의 요구에 WHO가 민감하게 반응하는 것이다. 2019년까지 중국은 WHO에서 세 번째로 큰 의무분담금(assessed contributions) 제공국으로 성장했다. 중국은 WHO의 자발적 기부금(voluntary contributions)에는 큰 기여를 하고 있지 않으나, UN 체제 내에서 중요한, 향후 기부할 잠재력을 가진 국가로 성장한 것이 사실이다. 이것이 이번 코로나19 팬데믹에서 WHO의 공식 입장이 중국의 입장에 상당히 수렴한 이유로 설명된다.